“Fare lo Stato per fare gli italiani” di Guido Melis

“Fare lo Stato per fare gli italiani” di Guido Melis

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La nascita dell’amministrazione nell’Italia unita

Domanda preliminare che si pone Melis è quella sul ruolo dello Stato e del suo apparato amministrativo nella costruzione del neonato sistema Paese. Ebbene, attraverso una documentata analisi delle fonti e dei documenti dell’epoca e mediante una tanto puntuale quanto poco confortante analisi comparatistica con gli altri grandi Paesi europei, emerge distintamente come in Italia lo Stato non abbia in alcun modo contribuito a tale fenomeno, a quello che viene definito il “nation building”. Questo risulta figlio di altri e ben diversi attori. Rileva Melis, infatti, come il piccolo Regno di Sardegna abbia realizzato l’unità nazionale attraverso “un mix di fortunate coincidenze” (abilità di Cavour nel gioco delle grandi potenze, la spedizione dei Mille garibaldina, la marginale e poco brillante partecipazione allo scontro franco-austro-prussiano del 1866), il quale ha portato a una “unità largamente dovuta a fattori esterni, realizzata in un Paese [..] disunito sia sul piano dell’economia [..] sia su quello della cultura e della lingua” (p. 17).

In un quadro simile di profonda disomogeneità e a fortissima trazione settentrionale, lo Stato è intervenuto solo in un secondo momento, circa un quarantennio dopo l’Unità, con l’avvio del decollo industriale dei primi del Novecento, allorquando, cioè, si sono palesati e sono emersi fortissimi il bisogno e la necessità di infrastrutture e di adeguati servizi pubblici, come le ferrovie e le poste. Lo Stato, in sintesi, ha semplicemente assicurato e fornito allo sviluppo economico e industriale la stampella minima di cui aveva bisogno. Il tutto, si badi, in un panorama europeo ben diverso e che fornisce un paragone piuttosto impietoso rispetto a quel che avvenne in Italia.

Non solo, infatti, robuste democrazie come Francia e Gran Bretagna, ma finanche la neonata Germania si sono avvalse di forti, massicci, vigorosi apparati pubblici che non si sono limitati ad assecondare e accompagnare lo spontaneismo dello sviluppo economico e industriale ma lo hanno, al contrario, ideato, progettato, guidato secondo la propria peculiare idea di Paese e di interesse nazionale. L’Italia, al contrario, si presentò completamente impreparata all’appuntamento unitario.

È sufficiente pensare come con la nascita nel 1861 del Regno d’Italia non solo non fu previsto un unico supremo consesso giurisprudenziale ma furono, al contrario, istituite nuove Corti di Cassazione cosiddette “regionali”, eredi malcelati degli Stati pre-unitari: la Cassazione di Torino per i territori dell’ex-Regno di Sardegna ed il Lombardo-Veneto, quella di Firenze per il Granducato e i Ducati, la Corte Roma per gli ex possedimenti papali, quelle di Napoli e Palermo per il territorio del defunto Regno delle Due Sicilie. Rimasero poi operanti ben sei istituti parapubblici che emettevano carta moneta e la riforma Giolitti del 1893, che pur limitò tale prerogativa a tre soli istituti, ben si guardò dall’unificarli. Persino la legislazione rimase a lungo disomogenea, permanendo la vigenza di numerosi codici penali preunitari e una molteplicità di diritti regionali.

Alla luce di ciò, l’Autore si chiede se la fama del centralismo dello Stato italiano, a volte addirittura definito eccessivo, non sia, piuttosto, qualcosa da confinare nei meandri del mito. Certamente, segnala Melis, un intento centralista era presente nelle intenzioni dei primi Governi del Regno, ma si è trattato a lungo di un centralismo debole, incompleto, fragile. In poche parole, lo Stato italiano fu costretto ad andare a rimorchio degli interessi industriali, non ne costituì certamente la locomotiva.

Tale fenomeno emerge chiaramente anche dalla quantità e dalla qualità del pubblico impiego. Quasi esclusivamente settentrionale ai suoi primordi, andò progressivamente meridionalizzandosi, in tal modo realizzando quel tacito scambio, quel subdolo patto che ha continuato a caratterizzare il sistema Paese: al ceto medio del Nord si aprirono le porte del lavoro nell’indotto, nella grade e media industria, nei settori economici e avanguardistici; al Sud, quasi radicalmente (forse scientificamente?) escluso da tale possibilità, veniva consegnata la grande opportunità del posto pubblico, per sua stessa natura inamovibile e, pertanto, fonte di tranquillità.

Ecco, allora, come Melis riesce a illustrare con sorprendente e lodevole semplicità quale fu l’influenza del piemontesismo e poi della meridionalizzazione del personale pubblico e, soprattutto, quali gli effetti della «giuridicizzazione» e della fuga dei tecnici dallo Stato. Il notevole aumento, a partire dalla fine del XIX secolo, del numero di dipendenti pubblici dovuto alle necessità cui si faceva cenno poc’anzi, contribuì anche a una progressiva diminuzione qualitativa del personale dipendente dello Stato. Chi aveva le competenze, in poche parole, trovava adeguato rifugio e, soprattutto, adeguata remunerazione nel privato.

L’Autore rappresenta come, ereditata l’antiquata struttura del Regno di Sardegna, la prima vera riforma dell’apparato amministrativo si ebbe solo con Crispi nel 1888 (si veda a tal proposito il Cap. III del volume). Si trattò di un’azione multilivello, ragionata e non improvvisata. Per un verso si statuì che “il numero e le attribuzioni dei ministeri sono determinati con decreti reali”, rendendo così operativo il principio che il Governo è padre padrone sia della sua struttura (determinando il numero dei ministeri) sia del contenuto della sua politica (disciplinando volta per volta attribuzioni, materie, competenze). Per altro verso, appare rilevante l’istituzione della figura del sottosegretario, con il precipuo compito di rappresentare il Ministro in uno dei rami del Parlamento (Camera e Senato) allorquando egli fosse impegnato nell’altro ramo. L’importanza dell’istituzione di tale figura risiede nel fatto che in precedenza, da Cavour in poi esisteva una figura diversa, quella del segretario generale, a volte un parlamentare o più spesso un burocrate di fiducia del Ministro, il quale aveva esclusivamente la funzione di rappresentare il trait d’union tra il vertice politico (cioè il Ministro stesso) e la struttura organizzativa. L’istituzione del sottosegretario comportò la nascita e lo sviluppo di una nuova figura dove il carattere inizialmente ibrido politico – amministrativo progressivamente sfumò in favore del ruolo politico e che vide via via estendersi e ampliarsi compiti e funzioni.

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Nato a Roma nel 1988, dopo la laurea in giurisprudenza ha esercitato per tre anni la professione di avvocato. Oggi è funzionario pubblico. Mantiene vivi la passione e l'interesse per la politica, il diritto amministrativo, l'attualità e la teoria dello Stato che cerca sempre di analizzare, ove possibile, alla luce della sua formazione giuridica. Collabora con Youtrend, per cui ha contribuito alla stesura del volume "Una nuova Italia. Dalla comunicazione ai risultati, un'analisi delle elezioni".

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