Finanziamento pubblico ai partiti: cosa succede negli altri Paesi europei?

La questione del finanziamento pubblico ai partiti politici da decenni ha animato il dibattito pubblico nel nostro Paese, costituendo oggetto di battaglie elettorali, vecchie e nuove, ben note.

Tuttavia, mettendo da parte la querelle politico-ideologica, il finanziamento pubblico della politica, preso in considerazione all’interno del complesso degli istituti che disciplinano il funzionamento della macchina statale, è stato giudiziosamente valutato come «uno degli strumenti principali che le democrazie moderne si sono date per allargare e dispiegare tutte le potenzialità e le tecnicalità per favorire la partecipazione e il concorso di tutti i cittadini, tanto uti singuli quanto collettivamente attraverso i partiti, alla determinazione delle scelte e degli indirizzi politici collettivi »[1].

Andando ad analizzare la legislazione dei principali Stati europei risulta evidente quanto sopra affermato. Ogni comunità del continente, infatti, si è munita di una disciplina giuridica – la cui legittimità e necessità trovano fondamento proprio nei principi democratico-costituzionali – che ha fissato le forme attraverso le quali i partiti politici, motori della democrazia moderna, possono attingere a risorse finanziarie pubbliche e private e che qui di seguito verranno illustrate nei loro profili più rilevanti[2].

Il finanziamento pubblico ai partiti in Francia e Germania

Francia

Il sistema di finanziamento pubblico ai partiti politici in Francia è stato disciplinato per la prima volta con la Loi n. 88-227 dell’11 marzo 1988 (e più volte riformato, da ultimo nel 2011). La disciplina in esame si fonda su un sistema di finanziamento misto, a carico, cioè, sia del bilancio dello Stato che dei privati.

Il contributo annuale erogato dallo Stato è fissato nella sua entità massima annualmente dalla legge finanziaria ed è ripartito in due frazioni:

1. a) la prima è proporzionale al numero dei voti ottenuto al primo turno delle ultime elezioni legislative. Requisito per l’accesso al contributo è che il partito abbia presentato candidati in almeno 50 circoscrizioni che abbiano ottenuto almeno l’1% dei voti espressi in tali circoscrizioni; in tal caso il finanziamento viene erogato in proporzione ai voti ottenuti al primo turno di queste elezioni. Il requisito della presentazione di candidature in 50 circoscrizioni non si applica ai partiti che abbiano presentato candidati solo in uno o più dipartimenti d’oltremare;
2. b) la seconda è proporzionale al numero dei parlamentari, a condizione di avere i requisiti previsti per accedere alla prima frazione[3].

Al contributo annuale si somma un sistema ulteriore di finanziamento che assume la forma di rimborso elettorale. Il Codice elettorale francese (Code électoral, Capitolo V bis, Financement et plafonnement des dépenses électorales, L52-4/L52-18) prevede un contributo statale per il parziale rimborso delle spese elettorali sostenute dai candidati alle elezioni legislative nazionali ed europee, nonché alle elezioni nei cantoni e municipi con più di 9.000 abitanti. I candidati sono soggetti al rispetto di limiti di spesa la cui determinazione è effettuata in funzione del numero di abitanti della circoscrizione d’elezione. A tale rimborso (seppur in forme diverse) accede anche il candidato all’elezione di Presidente della Repubblica.

La Loi n. 88-227 dispone che i partiti politici possono altresì raccogliere fondi e contributi privati per il finanziamento della loro attività i cui limiti sono fissati dalla legge, ma esclusivamente per il tramite di un mandatario (persona fisica o associazione, ma non una persona giuridica) attraverso l’apertura di un conto bancario ad hoc.

Ogni partito è, inoltre, obbligato alla tenuta di una contabilità certificata da due revisori dei conti, che viene sottoposta al vaglio della Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, la quale eroga le sanzioni per eventuali violazioni di legge.

Germania

Il sistema tedesco di finanziamento pubblico dei partiti è il più risalente nel tempo (sussiste già dal 1949), la Germania, infatti, fu il primo Stato europeo a fornirsi di un sistema compiuto di norme sul funzionamento e il finanziamento dei partiti politici (tra l’altro, indicati nella GrundGesetz come soggetti di diritto costituzionale), attraverso una legge specifica per la materia (Parteiengesetz) del 1967.

L’attuale legislazione è il risultato di un importante confronto tra legislatore e giudice costituzionale che ha portato ad una riforma organica della legge sui partiti (Gesetz über die politischen Parteien – Parteiengesetz del 1994, modificata ulteriormente nel 2004).

Il finanziamento pubblico in Germania assume la forma del contributo per l’attività politico-elettorale, erogato in due modalità:

1. a) un contributo proporzionale ai voti ricevuti (Wählerstimmen), pari a 0,85 euro per ogni voto valido, fino a 4 milioni di voti e a 0,70 euro per ogni voto ulteriore ottenuto da ciascuna formazione nelle ultime elezioni per il Bundestag, per il Parlamento europeo e per i Parlamenti dei Länder;
2. b) un contributo calcolato sulla quota dei contributi versati da privati (Zuwendungsanteil), pari a 0,38 euro per ogni euro che il singolo partito abbia ricevuto come donazione o a titolo di quota di iscrizione da una persona fisica (si tiene conto soltanto delle sovvenzioni che non superano i 3.300 euro), oppure le somme devolute al partito dagli stessi parlamentari.

Per accedere ai suddetti contributi è necessario il raggiungimento di determinati risultati elettorali minimi.

La legge sullo status giuridico dei parlamentari (Abgeordnetengesetz), poi, prevede l’erogazione di contributi pubblici ai gruppi parlamentari il cui importo è stabilito annualmente dal Bundestag[4].

La Parteiengesetz disciplina inoltre i finanziamenti erogati dai privati, nella forma della donazione, attraverso severi limiti e divieti imposti per specifiche categorie di enti, fondazioni ed aziende e fissando altresì agevolazioni fiscali per i finanziatori.

Spagna

Il sistema di finanziamento pubblico ai partiti spagnolo è stato oggetto di regolamentazione per la prima volta nel 1987, attualmente la disciplina in vigore è fissata dalla Legge Organica n. 8/2007 (Ley orgánica sobre financiación de los partidos políticos) e modificata nel 2012.

La normativa prevede addirittura cinque forme di finanziamento destinate alle casse di partiti, federazioni, coalizioni o gruppi di elettori erogate da parte dello Stato e dalle Comunità autonome:

1. a) le sovvenzioni a titolo di rimborso delle spese elettorali, nei termini previsti dalla O. n. 5/1985 (Ley organica del Régimen Electoral general) a livello statale, e dalle varie leggi regionali delle singole Comunità autonome;
2. b) le sovvenzioni statali annuali per le spese generali di funzionamento;
3. c) le sovvenzioni annuali stabilite dalle Comunità autonome e, se del caso, dagli enti locali, per le spese generali di funzionamento nel proprio ambito territoriale;
4. d) le sovvenzioni straordinarie per la realizzazione di campagne di propaganda in occasione dello svolgimento di referendum;
5. e) le erogazioni che i partiti possono ricevere dai gruppi parlamentari delle Camere, delle Assemblee legislative delle Comunità autonome e dai gruppi di rappresentanza negli organi degli enti locali.

Sebbene i principali finanziamenti siano di natura pubblica, la L.O. del 2007 prevede anche diverse forme di finanziamento privato, dai contributi degli iscritti sino ai lasciti ereditari.

Regno Unito

L’ordinamento britannico, a differenza di quelli continentali, possiede caratteristiche particolari legate alla tradizione politico-costituzionale inglese. Ivi, i partiti politici non sono qualificati come persone giuridiche bensì sono considerati alla stregua di organizzazioni di volontari. Il sostegno economico pubblico è molto limitato e principalmente condizionato dal ruolo che il partito svolge nel sistema politico, di carattere bipolare.

Dal 1975 (con la Short Money Resolution) i conferimenti pubblici erogati dalla House of Commons sono destinati quasi esclusivamente[5] ai partiti di opposizione ed assumono tre forme:

1. a) contributo generale per lo svolgimento dell’attività parlamentare;
2. b) dotazione riservata all’ufficio del Leader dell’opposizione, sebbene anche gli altri leader di opposizione ricevano delle indennità di ruolo;
3. c) contributo per le spese di viaggio sostenute dai membri dei gruppi parlamentari di opposizione.

Anche la House of Lords dal 1996 ha introdotto una erogazione per i partiti di opposizione, che segue una logica simile a quella dell’altro ramo del Parlamento, con un finanziamento maggiore per il principale partito e somme inferiori destinate ai partiti minori con indennità aggiuntive per i leader.

Sono altresì previste delle agevolazioni indirette nella forma di concessioni di spazi televisivi e radiofonici per la propaganda politica.

Per quanto concerne il finanziamento privato, il Political Parties, Elections and Referendum act del 2000 ha fissato delle regole stringenti per i controlli sui conferimenti effettuati da privati, nella forma di oneri contabili e di registrazione, istituendo inoltre la Electoral Commission, una autorità indipendente di vigilanza con poteri di accertamento e sanzionatori, operante per il rispetto delle norme sul finanziamento della politica.

Uno sguardo d’insieme sul finanziamento pubblico ai partiti

Alla luce di quanto sopra rappresentato, seppur a grandi linee, è possibile sintetizzare dei principi fondamentali condivisi dai vari sistemi giuridici europei.

Quello che va messo in evidenza è certamente la necessità, riconosciuta nei vari ordinamenti, di indicare gli strumenti attraverso i quali il cittadino possa partecipare, direttamente o indirettamente, al finanziamento della politica, non solo per permettere l’applicazione del principio della partecipazione dell’intera comunità allo svolgimento della vita politica – che è emanazione del più generale principio democratico che fonda le moderne costituzioni – ma altresì per assicurare l’indipendenza della stessa classe politica dal potere di soggetti o categorie capaci di orientare l’attività dei partiti attraverso un’influenza di natura finanziaria.

Tale obiettivo è attualmente perseguito, nelle varie realtà, attraverso forme di sostentamento economico che, come visto, osservano le medesime logiche: finanziamento diretto a carico del bilancio dello Stato; contributo per il rimborso delle spese elettorali; contribuzione diretta da parte di privati, accompagnata spesso da agevolazioni fiscali; forme indirette di sostegno alla attività politica intesa nel senso più ampio (matching funds; concessioni gratuite; copertura di spese di viaggio ecc.).

Tutta questa realtà finanziaria orbitante attorno all’attività politica non è – e mai potrebbe essere – esente da un controllo di natura legale, effettuato da organismi politici o amministrativi (come le Commissioni parlamentari o le Autorità indipendenti), privati (il partito stesso o soggetti esterni), oltre che dalla magistratura stessa, al fine necessario di rendere concreta la tanto ricercata “trasparenza” della politica e far fede ai sopra menzionati principi democratici, che, in caso contrario, verrebbero privati di ogni efficacia.

[1] G. Amato, Nota sul finanziamento della politica, 2013, p. 3.

[2] Per un approfondimento sul finanziamento pubblico ai partiti si rinvia al dossier della Camera dei Deputati, XVII Legislatura, serie: materiali di legislazione comparata, Il finanziamento della politica in Francia, Germania, Regno Unito, Spagna e Stati Uniti, n.2 – giugno 2013.

[3] I contributi sono definiti e versati a seguito della verifica dei resoconti delle spese sostenute dai candidati, del controllo del rispetto delle norme sulla presentazione delle candidature e lo svolgimento delle elezioni e eventuali ricorsi in materia. Tali verifiche sono compiute dalla “Commissione nazionale dei conti della campagna elettorale e dei finanziamenti politici” (Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques – CNCCFP-).

[4] I suddetti contributi potranno essere utilizzati esclusivamente per lo svolgimento dei compiti istituzionali e consistono in un importo di base per ogni gruppo, un importo per ciascun membro e un ulteriore supplemento per i gruppi che non sostengono il Governo (c.d. supplemento all’opposizione, Oppositionszuschlag).

[5] Sono tuttavia previste forme di finanziamento pubblico ai partiti in corrispondenza di iniziative di politica generale adottate dai partiti stessi ed enunciate nei relativi programmi (c.d. Policy Developments Grants).

Scritto da

Giulio Andrea Del Boccio

Classe 1993. Laureato in giurisprudenza all'Università di Roma Tor Vergata e praticante avvocato nella stessa città, dove si occupa di diritto penale di impresa e tributario. Interessato di politica, economia ed istituzioni italiane ed europee.