Guerra e trasporto marittimo: la soluzione di Monnet e Salter
- 22 Gennaio 2021

Guerra e trasporto marittimo: la soluzione di Monnet e Salter

Scritto da Alessandro Venieri

11 minuti di lettura

Hobsbawm nota, nel suo famoso The age of extremes, che «senza la guerra non si capisce il Secolo breve, un secolo segnato dalle vicende belliche, nel quale la vita e il pensiero sono stati scanditi dalla guerra mondiale, anche quando i cannoni tacevano e le bombe non esplodevano»[1].

Il presente articolo presenterà una vicenda che ha avuto un impatto duraturo sulla storia europea, nata da uno sforzo logistico ed economico delle nazioni alleate durante la Grande Guerra, ossia la creazione di un’organizzazione di coordinamento del tonnellaggio (ovvero il volume in tonnellata di stazza lorde dei mercantili) alleato. Tale organismo, il Consiglio Alleato di Trasporto Marittimo (AMTC l’acronimo inglese: Allied Maritime Transport Council), suscitò reazioni entusiastiche, ed arrivò a controllare, al momento dell’armistizio nel novembre 1918, l’80% del naviglio commerciale mondiale[2]. Nonostante sia poco trattato nella letteratura specialistica e poco conosciuto in quella divulgativa, l’AMTC «giocò un ruolo importante nello sconfiggere il maggiore pericolo per i vincitori finali» ed «ebbe una progenie numerosa con carriere interessanti negli anni tra le due guerre»[3].

I due padri dell’AMTC furono Jean Monnet, non ancora trentenne, e James Arthur Salter. Entrambi all’epoca erano giovani impiegati nelle rispettive imprese di famiglia, dati in prestito in un periodo di estrema gravità alla macchina di amministrazione bellica[4]. Monnet sarebbe diventato un personaggio di primo piano negli anni Quaranta, con il piano di ricostruzione economica che avrebbe portato il suo nome, e ancora di più a partire dal 1950, quale massimo teorizzatore e promotore delle Comunità Europee, a partire dalla CECA. Salter sarebbe diventato a partire dal 1919 uno dei più importanti teorici ed economisti inglesi fino agli anni Quaranta, membro del parlamento per più legislature e Ministro degli Affari Economici nel gabinetto conservatore del 1951 guidato da Churchill.

Per comprendere l’evoluzione dell’AMTC occorre fare un passo indietro ed indagarne l’origine, che si colloca nell’inverno del 1917. Nel febbraio del 1917, infatti, la Germania decise di ritornare alla strategia della guerra sottomarina indiscriminata, abbandonata due anni prima per il rischio di trascinare nel conflitto gli USA. La strategia tedesca consisteva nel tagliare gli approvvigionamenti inglesi, affondando fino a 600.000 tonnellate di vascelli alleati al mese, e in tal modo provocare, in soli sei mesi, l’avvio delle trattative per un armistizio.

La strategia del grandammiraglio Henning von Holtzendorff sembrò funzionare, mettendo sotto pressione il sistema di approvvigionamento inglese e alleato: nei primi dieci mesi del 1917 vennero affondati navigli alleati per un tonnellaggio superiore a quello perduto nei precedenti due anni e mezzo di guerra[5]. Gli alleati dovettero ricalibrare le proprie strategie marittime per far fronte alla situazione inedita. La reazione fu modulata in due risposte, una per il breve, l’altra per il medio-lungo termine.

La prima soluzione, per ovviare alle esigenze più immediate, fu la messa a punto del sistema dei convogli, basato sulle intuizioni del comandante Henderson e perfezionato da Leslie Norman del Ministero della Marina Mercantile inglese[6]. Il sistema dei convogli prevedeva che quanti più navigli commerciali possibili venissero aggregati in flotte di piccole dimensioni, scortate da navi militari: Henderson aveva infatti dimostrato statisticamente che, pur essendo in tal modo più visibili al nemico, il gran numero di navigli fungeva da deterrente contro eventuali attacchi nemici, e se costretti alla battaglia avevano più possibilità di uscire vincitori.

La seconda risposta fu invece una riflessione ad ampio raggio sulla possibile “economicizzazione” dei trasporti marittimi su scala planetaria. Sin dal 1914 la Gran Bretagna aveva rifornito i propri alleati di determinate materie prime in maniera occasionale, mettendo a disposizione il proprio naviglio commerciale, il più vasto del mondo. Dall’agosto del 1914, inoltre, operava una Commissione Internazionale di Rifornimento (Commission Internationale de Ravitaillement, o CIR), creata per coordinare gli acquisti a prezzi controllati all’interno dell’Impero Britannico[7]. Tale commissione tuttavia agì sempre sotto il controllo del Governo Britannico.

Un notevole passo in avanti c’era stato nel novembre del 1916, quando Monnet, rappresentante del servizio dell’approvvigionamento civile a Londra, ebbe l’idea originale per la creazione di un Esecutivo per i Cereali (Wheat Executive)[8]. L’Esecutivo venne approvato durante una conferenza inter-governativa a Parigi il 15 e 16 novembre 1916: considerate la penuria dei raccolti, le difficoltà logistiche di trasporto e quelle di carattere economico, l’unica soluzione era quella di centralizzare l’acquisto dei cereali e il loro trasporto via mare. Il Wheat Executive possedeva «piena autorità di soddisfare le necessità degli Alleati riguardo l’acquisto e la ripartizione di tali cereali soggetti ad inventario, e di organizzare la loro spedizione»[9]. Si trattava di un vero e proprio trasferimento di potere ad una autorità sovranazionale composta da alti burocrati, un modo originale di gestire un problema economico collettivo. Nel terzo articolo dell’accordo raggiunto alla Conferenza di Parigi del 1916 veniva addirittura stabilito che: «l’assenza di una decisione unanime non impedirà in nessun modo al Wheat Executive di agire, ma in casi di evidente differenze d’opinione i rispettivi governi devono essere consultati sul punto in questione»[10].

Monnet e Salter si erano conosciuti proprio nell’ambito del Wheat Executive e da allora avevano instaurato un rapporto di amicizia e collaborazione. Entrambi avevano compreso la rilevanza dell’organismo per sviluppi futuri: «Salter e io credevamo che il Wheat Executive fosse un primo passo verso la soluzione del problema del trasporto alleato nel suo insieme»[11].

Come prima reazione alla guerra sottomarina, gli inglesi comunicarono agli alleati che avrebbero negato loro il trasporto di materie prime attraverso i propri vascelli: considerando che il 48% delle importazioni francesi nel 1917 veniva trasportato su navi inglesi, ciò avrebbe comportato una situazione drammatica. Monnet, messo al corrente da Salter, riuscì a convincere il proprio superiore, il ministro francese dell’economia Etienne Clémentel, che per scongiurare questa possibilità occorresse «creare un pool comune di trasporto marittimo alleato, e parteciparvi» poiché «un’amministrazione congiunta del trasporto marittimo nel suo insieme renderebbe possibile un continuo scambio di informazioni e spiegazioni riguardo tutti i problemi di trasporto e rifornimento»[12]. Ricevuto l’assenso di Clémentel e del governo francese, un accordo di massima venne raggiunto tra Salter, all’epoca Direttore per la requisizione delle navi, John Beale, chairman del Wheat Executive, e Monnet, Chef de Cabinet di Clémentel.

Occorreva “uguaglianza nell’austerità” tra i vari alleati, che avrebbero contribuito a seconda dei propri mezzi e necessità. Si poneva il tema però della cessione di sovranità, che era stata massima nel caso del Wheat Executive, laddove i britannici si erano ritrovati in enorme deficit di cereali, ma che incontrava ora la resistenza inglese.  La questione venne risolta attraverso uno slittamento dal profilo diplomatico-politico a uno burocratico-tecnico grazie al contributo di Salter, spalleggiato da Austen Chamberlain, ministro senza portafoglio nel War Cabinet. Era essenziale la presenza di personale competente di alto rango, la cui capacità tecnica fosse comprovata e che avrebbe operato un’analisi asettica delle esigenze dei paesi alleati, producendo delle raccomandazioni imparziali e de facto vincolanti.

Il Consiglio Interalleato nacque, finalmente, dopo una riunione tenutasi al Foreign Office a Londra il 15 febbraio 1918 sotto la direzione di Lord Cecil, sottosegretario agli affari esteri e futuro vincitore del Premio Nobel per la pace. Salter venne nominato segretario e vennero decisi i membri del consiglio, l’organo deliberativo dell’AMTC. Nell’esecutivo, il massimo organo di management dell’organizzazione, sedevano Salter, Monnet, Attolico (futuro diplomatico di primo piano e ufficiale della Società delle Nazioni) per l’Italia e un delegato statunitense come osservatore. Il doppio ruolo dei membri dell’Esecutivo costituì una rilevante innovazione: riportavano sempre, ai propri dipartimenti nazionali, le posizioni comuni raggiunte all’interno dell’Esecutivo; al contempo, quando riuniti in una sessione ufficiale, agivano come diplomatici per i propri paesi, riportando il parere e le direttive del proprio governo. Erano tutti funzionari di rango abbastanza elevato da poter prendere decisioni vincolanti per i propri paesi, pur rimanendo all’interno delle risoluzioni approvate dal Consiglio, che aveva funzione direttiva.

A marzo il Consiglio iniziò la propria attività, e vide il primo successo con la decisione del Ministero britannico per il trasporto marittimo di fornire naviglio in quantità tali da supplire le mancanze degli alleati per l’importazione di beni di prima necessità. Il primo incontro ufficiale dell’AMTC si tenne tra l’11 e il 14 marzo a Londra, ed ebbe come proprio focus la fornitura di carbone all’Italia e alla Francia. Da allora in poi, e per circa un anno, l’organizzazione ebbe modo di crescere con la creazione di un gran numero di comitati dedicati alle diverse materie prime: dalle pelli alle munizioni, passando per lo zucchero e i metalli, la iuta e il tabacco, il cotone e la lana. La continua nascita di questi comitati (chiamati programme committees) venne fortemente sponsorizzata da Attolico, il quale, supportato da Chamberlain, vedeva in essi un modo per rendere più spedita l’azione dell’AMTC.

La teoria – resa esplicita da Chamberlain stesso – era la seguente: un giudizio tecnico dovuto a valutazioni da parte di esperti diventa difficilmente attaccabile dalle delegazioni nazionali quanto più l’analisi si fa capillare e specifica. Per sostenere il crescente sforzo di analisi e raccolta dati vennero creati tre sotto-comitati, di natura totalmente diversa da quelli dedicati alle materie prime e ai rifornimenti di tipo militare, ovvero puramente funzionali.

Durante la seconda riunione del Consiglio, nell’aprile del 1918, si ebbero ulteriori ampiamenti delle competenze dell’AMTC: venne deciso che la nuova organizzazione si sarebbe occupata dei piani di soccorso per i territori sotto occupazione tedesca, che una Germania in ginocchio non riusciva a rifornire di beni di prima necessità. Al contempo – e andando in tal modo ad attivare una clausola contenuta nel trattato istitutivo – l’AMTC veniva autorizzato ad utilizzare a propria discrezione 200.000 tonnellate di naviglio svedese, e dunque neutrale, per poter adempiere ai propri compiti. Con il passare dei mesi, il pool di naviglio neutrale sotto responsabilità dell’AMTC crebbe, fino ad arrivare nel novembre 1918 a 602.887 tonnellate di peso morto, pari a 226 vascelli[13]. Al terzo incontro dell’Esecutivo dell’AMTC, che ebbe luogo il 29 e 30 agosto a Londra, l’organizzazione ebbe l’ultima parola sui programmi di rifornimento alleati e venne deciso che non solo l’AMTC avrebbe proseguito a occuparsi del rifornimento delle aree del Belgio sotto occupazione tedesca, ma che sarebbe stato di sua competenza anche il relief plan per la Svizzera, un paese neutrale circondato da nazioni belligeranti[14]. Fu in questo periodo che l’AMTC andò ad occupare una posizione di pivot nell’organizzazione inter-alleata, intervenendo in ambiti diversissimi ma tutti necessariamente interconnessi.

Gli alleati si trovavano in quei mesi sempre più in una posizione di assoluto vantaggio nei confronti degli imperi centrali, e l’AMTC ricoprì notevoli responsabilità nel trasporto di mezzi, uomini e materiali americani attraverso l’Atlantico. Non a caso, nell’ultima riunione dell’Esecutivo, il 30 settembre, venne decisa l’associazione a pieno titolo degli USA nell’AMTC[15].

Arrivato al massimo della propria espansione in termini di personale, organigramma e competenze, il destino dell’AMTC conobbe una brusca battuta di arresto al momento della ratifica dell’armistizio. Nei mesi seguenti, secondo le parole di Salter stesso, l’autorità dell’AMTC e dell’Esecutivo «diminuì fino a diventare una mera ombra di se stessa»[16]. Prevedibilmente, dopo l’armistizio dell’11 novembre 1918 gli interessi e le gelosie nazionali ripresero quota, e ritornarono a imporsi sulla scena a scapito di una situazione dei trasporti marittimi che rimaneva critica.

Il testo dell’armistizio taceva riguardo l’AMTC. Ciò permise agli inglesi di rilanciare il progetto: il 13 novembre il governo inglese diramò agli alleati una nota con la quale appoggiava una risoluzione del War Cabinet del 26 ottobre, con la quale si suggeriva la trasformazione dell’AMTC in un Consiglio Economico Generale. La proposta inglese venne accolta con favore da francesi e italiani, per poi arenarsi di fronte alla netta opposizione americana. Infine nel dicembre del 1918, Clémentel fece un ultimo tentativo per ritardare lo smantellamento delle organizzazioni inter-alleate, ricevendo però nuovamente un secco no da parte americana e la risposta tiepida di Lord Reading, il quale si sforzò di comunicare a Clémentel la simpatia del proprio governo, sottolineando però che l’approvazione del governo inglese dipendeva «dall’associazione degli Stati Uniti alla nuova politica»[17]. Fu deciso pertanto di dissolvere il Consiglio all’interno del Supreme Economic Council, un’organizzazione dal roboante nome e dai solenni principi, destinato però già prima della nascita ufficiale a una vita breve e totalmente irrilevante.

Tramontava così un esperimento ambizioso, sul quale ci rimangono poche testimonianze, se non quella di Salter stesso del 1921, e un articolo più recente, riguardante la sua traiettoria intellettuale[18]. Salter venne chiamato, così come Monnet, alla Società delle Nazioni, che contribuì a fondare assieme a Lord Cecil[19]. Scrisse un interessante pamphlet, intitolato Gli Stati Uniti d’Europa, in cui immaginava una comunità internazionale articolata attorno a comitati di professionisti ed esperti che potessero districare le materie economiche e politiche di maggior importanza, esautorando gli stati nazionali[20].

Monnet, nel frattempo, dopo la breve esperienza alla Società delle Nazioni si diede alla vita del businessman, tornando a far parlare di sé solo negli anni Quaranta, con il Monnet plan, e poi con la dichiarazione Schuman e la nascita delle Comunità Europee. Sempre ricorderà quella dell’AMTC come un’esperienza illuminante sul suo modo di intendere gli affari internazionali, la cooperazione tra paesi, e la virtù del mettere insieme risorse scarse in vista di un destino comune.

Molto si potrebbe scrivere su quanto l’AMTC abbia contribuito alla primavera internazionalista tra le due guerre, come scrive Trentmann, con molti ufficiali dell’AMTC come Lloyd, Layton, Salter, Monnet, Attolico, coinvolti sia nella teoresi che nella prassi alla promozione dell’idea della cooperazione[21].

Oltre al gran numero di personalità che transitarono nel biennio 1919-21 direttamente dall’AMTC alla Società delle Nazioni, e di cui qui sopra si fornisce un breve elenco, molti di loro pubblicarono tra le due guerre una gran messe di contributi con i quali tentarono di porre l’esperienza del Consiglio come un modello a cui adattare le relazioni internazionali. Salter, tra tutti questi, fu colui che si spinse più in là, ed essendo per molti anni a capo dell’Ufficio economico e statistico della Società delle Nazioni incontrò un vasto successo di pubblico fino agli anni Quaranta. Ma l’influenza teorica dell’AMTC non venne sviluppata solo da coloro che vi avevano lavorato.

Anche Mitrany, il padre delle teorie funzionaliste nell’ambito delle relazioni internazionali, e Angell, teorico della “futilità” economica della guerra e delle teorie dell’interdipendenza, videro negli esperimenti istituzionali del periodo bellico una fonte di ispirazione per ipotesi di cooperazione e integrazione internazionali future, menzionandolo nelle proprie opere di quegli stessi anni.

Indubbia è la sua influenza sullo sviluppo di una coscienza rinnovata intorno all’importanza della raccolta di dati in maniera uniforme a livello internazionale, tanto che le prime riunioni di statistica internazionali verranno indette sulla scorta della cooperazione interalleata[22].

Nulla ci vieta di intravvedere, in questa esperienza, un episodio importante nella “storia delle problematiche”, così come intesa da Foucault, capace di far slittare i termini del dibattito intellettuale e pubblico. In tal senso, l’AMTC si distingue per la propria posizione strategica nella storia istituzionale europea, e getta luce sulla storia del pensiero di quegli anni, in quanto risposta originale e specifica, e come «ciò che ha permesso di trasformare le difficoltà e gli ostacoli di una pratica in un problema generale per il quale vengono proposte diverse soluzioni pratiche»[23].

L’AMTC imposta i termini del discorso per tutta la riflessione successiva sulla cooperazione internazionale e l’integrazione sovranazionale, creando una riflessione su una problematica laddove prima esistevano una serie di problemi inorganici tra di loro. Ciò avvenne grazie all’introduzione di specifiche innovazioni, come la creazione di collegi sovranazionali tecnocratici e burocratici, il doppio ruolo dei funzionari dell’Esecutivo e del Consiglio, la cooperazione di funzionari provenienti da paesi diversi nel realizzarsi di uno spirito di corpo che non si era mai visto prima.

Laski enfatizzava questo ultimo punto, nel 1925, in un suo saggio dedicato anche alla revisione delle regole della politica internazionale, concordando con Salter: «La connessione diretta implica delle istituzioni permanenti di contatto. Non è abbastanza organizzare dei meeting occasionali per i capi dei dipartimenti. I membri incaricati dello staff permanente devono imparare a conoscersi gli uni con gli altri intimamente, comprendere la mente di ciascun altro, e apprendere da queste continue relazioni la capacità di applicare un senso di necessità internazionale al lavoro dei loro Stati»[24]. È forse soprattutto quest’ultima scoperta, quella della formazione di uno spirito di corpo sovranazionale, a rappresentare il maggior contributo del Consiglio, un lascito che dalla Società delle Nazione e attraverso le forme di collaborazione della Seconda Guerra Mondiale approda allo spirito di Bruxelles dei nostri giorni.


[1] Hobsbawm E., Il secolo breve (BUR, 2014), p. 33.

[2] Nel 1921, tre anni dopo la conclusione del conflitto, l’Economist scriveva: «con la formazione del consiglio di trasporto marittimo interalleato, quasi tutto l’effettivo tonnellaggio del mondo fu portato sotto il controllo e a disposizione di una singola autorità, un’autorità che poteva quasi spostare i piroscafi del mondo al proprio volere e dirottarli per l’impiego che sembrasse sul momento più urgente». (traduzione dell’autore).

[3] Salter J.A., Slave of the lamp: a public servant’s notebook (London: Weidenfeld & Nicolson, 1967), p. 76, traduzione dell’autore.

[4] La famiglia Monnet era impegnata nella produzione e commercio di Cognac. La famiglia Salter da decenni si occupava di trasporto fluviale sul fiume Tamigi, e i loro vaporetti erano conosciuti da Oxford fino a Londra. Ancora oggi se si vuole fare un giro di barca (punting) a Oxford, ci sono buone probabilità di farlo su un barchino della Salters Steamers.

[5] Aster S., Power, policy and personality: the life and times of Lord Salter, 1881-1975 (Createspace Independent Pub., 2016), p. 55.

[6] Leslie N., The System of Convoys for Merchant Shipping 1917 and 1918 (Cambridge, 1919), pp. 1-5.

[7] Salter J.A., Toulmin G.E., Allied Controls during the war (Churchill, NBKR 3X/311919), p. 4.

[8] Troitino D.R., Jean Monnet before the first European Community, TRAMES, vol. XXI (71/66), no. 3 (2017), 193–213, p. 199.

[9] Monnet J., Memoirs (Osprey Publishing, 1961), p. 58 traduzione dell’autore.

[10] Clough S.B. and Cole C.W., Economic History of Europe (Heath, 1946), p. 56, traduzione dell’autore.

[11] Monnet, Memoirs, p. 59.

[12] Monnet, Memoirs, p. 57.

[13] Salter e Toulmin, p. 37.

[14] Salter, Allied Shipping control (Oxford: At the Clarendon Press, 1921),p. 337.

[15] Salter e Toulmin, p. 28.

[16] Salter, p. 216.

[17] ‘Telegram from Lord Reading to M. Clémentel, December 31st 1918’, Churchill, NBKR 3X/38, p. 1.

[18] Holthaus L., Steffek J., ‘Experiments in international administration: the forgotten functionalism of James Arthur Salter’, Review of International Studies, LXII, No. 1 (January 2016), pp. 114-135

[19] Clavin P., Securing the World Economy – The Reinvention of the League of Nations, 1920-1946 (Oxford University Press, 2013).

[20] Salter J.A., The United States of Europe. And other papers (New York: Reynal and Hitchcock Inc., 1933).

[21] Trentmann F., ‘After the nation-state: Citizenship, empire and global coordination in the new internationalism, 1914- 1930’, in K. Grant, K. Levine, F. Trentmann (eds.), Beyond sovereignty: Britain, empire and transnationalism, c. 1880-1950, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2007, pp. 35-6.

[22] Decorzant Y., ‘L’apparition d’un nouveau reseau d’expertise économique et financière’, Critique Internationale, LII (2011), pp. 35-50.

[23] Foucault M., ‘Polemica, politica e problematizzazioni’, in Estetica dell’esistenza, etica, politica (Universale Economica Feltrinelli, 2020).

[24] Laski H., A grammar of politics (George Allen & Unwin, 1925), traduzione dell’autore.

Scritto da
Alessandro Venieri

Nato nel 1992 in Ancona, ma residente da sempre a San Benedetto del Tronto, ha conseguito una laurea triennale in storia all’Università di Bologna con una tesi sul tardo-antico. In seguito, ha ottenuto il doppio titolo magistrale in Scienze Internazionali e Diplomatiche all’Università di Bologna (campus di Forlì) e in Public Policy alla Higher School of Economics di Mosca. Dopo aver studiato alla London School of Economics (MSc in International Political Economy) ha conseguito un Advanced Diploma in Economics e un MPhil in Economic and Social History all’Università di Cambridge. Al momento lavora all’ESMA (European Securities and Markets Authority), mentre in passato ha svolto tirocini presso l’Ambasciata d’Italia a Stoccolma, l’Institute of International Monetary Research e lo European University Institute.

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