La strategia del PNRR per la logistica: infrastrutture, sostenibilità e digitalizzazione
- 20 Dicembre 2021

La strategia del PNRR per la logistica: infrastrutture, sostenibilità e digitalizzazione

Scritto da Mario Barbano, Tiziano Pavanini

19 minuti di lettura

Questo contributo fa parte della sezione “Il PNRR in dettaglio visto dalla Next Generation” del numero 2/2021 di Pandora Rivista “Next Generation EU. Leggere il PNRR” – nata da una collaborazione con l’esperienza di “Next Generation Research”, un gruppo di giovani ricercatori e ricercatrici di diverse discipline della Scuola Superiore Sant’Anna e di altre Università. Per maggiori dettagli è possibile leggere l’introduzione a questa sezione, a cura di Francesca Coli e Alessandro Mario Amoroso, che presenta anche l’indice di tutti i 18 contributi di “Next Generation Research”.

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Nell’era della globalizzazione, la dotazione di infrastrutture di trasporto capillari ed efficienti rappresenta un fattore chiave del successo economico (e geopolitico) di un Paese. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR, Piano) affronta questo tema all’interno della Missione 3, a sua volta suddivisa in due componenti, l’una relativa alla rete ferroviaria (M3C1), l’altra inerente alla logistica, portuale ed aeroportuale (M3C2). Ciò che accomuna gli investimenti del Piano in questo settore è l’intento di ridurre il traffico stradale e rendere più veloce ed efficiente la circolazione delle merci: tale linea di azione è strumentale agli obiettivi di rilancio economico del Paese, di coesione territoriale, e di tutela dell’ambiente, che contraddistinguono il PNRR[1].

Il Piano redatto dal Governo Draghi, in linea con le strategie a lungo termine dell’Unione Europea, destina alle ferrovie la quasi totalità delle risorse stanziate per il comparto trasporti, ossia 24,77 miliardi di euro (a cui se ne aggiungono altri 1,75 erogati dal Fondo Complementare)[2]. A differenza di quanto previsto dalla versione del Piano del 12 gennaio 2021 (redatta dell’esecutivo precedente), gli investimenti della componente relativa alla portualità ed alla logistica (M3C2) ricadono in larga misura sul Fondo Complementare (2,86 miliardi di euro contenuti nel Fondo contro i 630 milioni del PNRR), per complessivi 3,49 miliardi di euro.

Così delineate le risorse in campo, il presente contributo si propone di fornire una sintetica analisi degli investimenti e delle riforme del PNRR relativi ai trasporti: saranno esaminati dapprima gli interventi riguardanti l’infrastruttura ferroviaria, per affrontare poi quelli inerenti ai porti, al trasporto aereo e alla catena logistica nel suo complesso. Seguiranno brevi considerazioni conclusive circa le scelte strategiche adottate nel Piano.

 

La scommessa sull’infrastruttura ferroviaria

Il trasporto ferroviario riveste un ruolo di primo piano nelle scelte di mobilità europee dei prossimi anni: il Green Deal Europeo (Green Deal) presentato dalla Commissione europea nel dicembre 2019, infatti, si propone di ridurre entro il 2050 le emissioni nocive dei trasporti del 90% rispetto ai livelli del 1990. Secondo uno studio dell’Agenzia europea dell’ambiente, il treno è il mezzo più sostenibile per il trasporto sia dei passeggeri che delle merci, e di conseguenza quello su cui puntare maggiormente in un’ottica di mobilità a impatto zero[3].

È possibile evincere dal PNRR come l’obiettivo principale del Governo sia quello di aumentare la quota di merci e persone che utilizzano il ferro a scapito della gomma: questo, come indicato dalla Commissione europea all’interno del Green Deal, al fine di (1) ridurre la congestione delle arterie stradali ed (2) ottenere importanti vantaggi in termini ambientali (uno shift modale dalla gomma al ferro comporterebbe l’abbattimento di milioni di tonnellate di CO2 l’anno).

 

Gli investimenti: Alta Velocità, collegamenti urbani e potenziamento della rete al Sud

Tenuto conto delle risorse stanziate, gli investimenti principali del PNRR nel settore ferroviario sono quelli relativi (1) all’estensione dell’Alta Velocità[4] verso il Sud del Paese (attualmente si ferma a Salerno), (2) al rafforzamento delle linee nel Nord per garantire collegamenti migliori con l’Europa e (3) allo sviluppo delle connessioni diagonali nel Centro – Sud.

Per il Mezzogiorno, obiettivo del Piano è di ridurre i tempi di percorrenza ed aumentare la capacità delle linee, sia merci che passeggeri, sulle 3 tratte individuate dal Governo come strategiche: (1) Napoli – Bari, (2) Palermo – Catania – Messina e (3) Salerno – Reggio Calabria.

Le incertezze maggiori sono relative proprio a quest’ultimo collegamento: il Governo ha deciso di costruire una rete ferroviaria ad Alta Velocità completamente nuova tra le città di Salerno e Reggio Calabria, anche se con un ammodernamento della attuale tratta sarebbe stato possibile ottenere risultati di poco inferiori con spese e tempi largamente più contenuti.

Nel Nord Italia si mira a potenziare i collegamenti ferroviari interni e con il resto d’Europa: gli interventi principali riguardano (1) la tratta Brescia – Verona – Vicenza, (2) la Liguria – Alpi (con il completamento del Terzo Valico dei Giovi[5] che permetterà di ridurre i tempi di collegamento ed aumentare la capacità in particolare per i treni merci in uscita dal Porto di Genova), ed in ultimo (3) la Verona – Brennero (dove verrà realizzata la tangenziale ferroviaria di Trento).

Altri interventi funzionali al rilancio della competitività del Paese sono quelli legati allo sviluppo della connettività trasversale nel Centro – Sud. Il Piano prevede finanziamenti per la realizzazione solamente di alcune parti delle seguenti tratte: (1) la Roma – Pescara, (2) la Orte – Falconara e (3) la Taranto – Metaponto – Potenza – Battipaglia.

La domanda di mobilità maggiore in Italia è riscontrabile nelle medie – grandi città, dove vive la maggioranza della popolazione ed il fenomeno del pendolarismo è in costante aumento (a maggior ragione, si prevede che, nell’era post-Covid, sempre più italiani sceglieranno di vivere lontano dai centri urbani). In queste aree si riscontra il principale problema di mobilità: la dotazione di trasporto su ferro nelle aree urbane è ben al di sotto della media europea, a causa dei ritardi infrastrutturali a livello di linee metropolitane, tramviarie, e di ferrovie suburbane, che provocano disagi ai pendolari, inquinamento e congestione delle arterie stradali.

In questo senso sembra muoversi il PNRR, con investimenti pari a 2,97 miliardi di euro per potenziare i nodi ferroviari metropolitani e suburbani e per rendere maggiormente competitivo il trasporto su ferro nelle aree urbane rispetto all’auto privata. L’importo destinato a tal fine resta comunque piuttosto basso, pari a circa il 12% del totale dei fondi allocati alla componente M3C1 (24,77 miliardi di euro) e di conseguenza non appare pienamente adeguato a soddisfare la crescente domanda di mobilità dei principali centri urbani. Una quota maggiore di fondi si trova, invece, nella componente M2C2 (Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile)[6], in cui il PNRR investe 8,58 miliardi di euro per un trasporto urbano più sostenibile. In particolare, l’esecutivo prevede per trasporto regionale e intercity l’acquisto di 53 treni a propulsione alternativa e 100 carrozze di nuova concezione interamente realizzate con materiali riciclati e ricoperte di pannelli fotovoltaici.

Il potenziamento della rete ferroviaria regionale comporta investimenti per 2,49 miliardi di euro suddivisi tra PNRR e Fondo Complementare: l’obiettivo è quello di rafforzare le linee regionali ed integrarle con la rete nazionale ad Alta Velocità. A tal fine, si prevede di (1) migliorare le condizioni di sicurezza del traffico ferroviario, (2) rafforzare l’infrastruttura e (3) acquistare nuovo materiale rotabile (in particolar modo per sostituire i treni Intercity più datati, specialmente al Sud).

Numerose linee ferroviarie, soprattutto nel Mezzogiorno, sono ancora a binario unico e non elettrificate (percorribili solo da locomotive diesel): il PNRR si pone l’obiettivo di modernizzare ed elettrificare alcune di queste linee in modo da adeguarle agli standard nazionali. Tra questi interventi rientrano (1) il rafforzamento delle linee in alcune regioni poco servite come Molise e Basilicata e (2) la realizzazione dell’ultimo miglio ferroviario presso porti ed aeroporti. Da ultimo, il PNRR prevede interventi per riqualificare le stazioni del Sud (in particolare 30 stazioni di dimensioni medio-grandi e con alti volumi di traffico) e nove progetti che mirano al miglioramento complessivo di hub di mobilità e fermate di linee metropolitane.

 

(Segue): lo sviluppo del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS)

Gli investimenti del PNRR relativi alle infrastrutture ferroviarie si compongono, inoltre, dell’investimento 1.4, avente ad oggetto lo sviluppo del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (European Rail Traffic Management System – ERTMS) per un importo pari a circa 2,9 miliardi di euro.

L’ERTMS costituisce lo standard europeo per i sistemi di sicurezza e di segnalamento ferroviario e si propone di incrementare l’interoperabilità tra i sistemi ferroviari dell’Unione. Il progetto ERTMS ha trovato attuazione in Italia a partire dal 2004, ma la sua implementazione è rimasta finora limitata alle linee ad Alta Velocità (per un totale di 709 km nel 2019)[7]. Se si raffrontano tali dati agli obiettivi fissati dal PNRR (3.400 km di rete ERTMS entro il 2026, di cui 1.400 km entro il 2024)[8] è possibile cogliere l’ambizione della misura: l’investimento in questione, qualora realizzato in conformità al Piano, consentirà di anticipare le scadenze fissate a livello unionale[9].

Tenuto conto che l’Italia è attraversata da quattro dei nove corridoi della rete strategica europea TEN-T (Trans-European Transport Network), questo investimento potrebbe rendere più efficiente la rete italiana, con ricadute positive sui costi sostenuti dal comparto logistico nazionale.

 

Le riforme inerenti al settore ferroviario e alla sicurezza stradale

Per quanto concerne, invece, le riforme relative alla componente M3C1, è possibile analizzare insieme quelle relative al trasporto ferroviario e a quello stradale, in quanto riconducibili alla semplificazione amministrativa[10]. In relazione al settore ferroviario, è prevista l’accelerazione di due diversi iter procedimentali. La prima riforma (1.1) incide sull’approvazione del Contratto di Programma quinquennale tra Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (MIMS) e Rete Ferroviaria Italiana (RFI): essa determina una ridefinizione del ruolo delle Commissioni parlamentari competenti e la possibilità per la Corte dei Conti di effettuare controlli in parallelo all’iter principale (secondo un modello già delineato nel cosiddetto ‘decreto semplificazioni’ D.L. n. 76/2020 convertito, con modifiche, in L. n. 120/2020). La seconda riforma (1.2) interessa la scelta di localizzazione dell’opera ferroviaria (propedeutica all’apposizione del vincolo di esproprio), la quale viene anticipata ad una fase preliminare all’approvazione del progetto (anche qui il punto di riferimento è il D.L. n. 76/2020, nella specie l’art. 13)[11].

Nel settore delle infrastrutture stradali, invece, non si registrano investimenti: la scelta rispetta il vincolo di derivazione unionale di non arrecare un pregiudizio significativo all’ambiente, considerato l’elevato livello di inquinamento imputabile al trasporto su gomma[12]. Tuttavia, sono previsti dal Piano due interventi a livello normativo. La riforma 2.1 riguarda quelle opere che attraversano autostrade e strade extraurbane (ossia, ponti, viadotti, cavalcavia): in attuazione del ‘decreto semplificazioni’, la loro titolarità è trasferita dagli enti territoriali (Comuni, Province e Regioni) allo Stato, titolare delle strade di primo livello su cui tali opere insistono[13]. Conseguentemente, l’onere di manutenere le suddette opere passerà in capo agli operatori a cui lo Stato affida la gestione della rete primaria (ANAS S.p.A. e concessionari autostradali). Questi ultimi, almeno in astratto, dovrebbero offrire maggiori garanzie circa un’efficace pianificazione e realizzazione degli interventi. La seconda riforma (2.2), invece, si riferisce alla sicurezza e al monitoraggio dei ponti esistenti, al fine di dare esecuzione alle linee guida ministeriali già adottate in materia[14].

Nel complesso, lo sguardo sembra rivolto alla necessità di porre rimedio ad una cronica opacità del settore tragicamente emersa solo a causa di recenti vicende di cronaca che interessa sia l’individuazione dei soggetti responsabili del monitoraggio, sia l’acquisizione di dati precisi sullo stato delle opere. In quest’ottica si colloca anche l’investimento ‘Strade Sicure’ (corrispondente a 1,45 miliardi di euro) all’interno del Fondo Complementare: esso consiste in un sistema di monitoraggio dinamico di ponti, viadotti e gallerie autostradali per lo svolgimento di verifiche da remoto, nonché attività di messa in sicurezza e manutenzione straordinaria[15].

 

Portualità e logistica

Il sistema portuale italiano, costituito da 58 porti principali suddivisi in 16 Autorità di Sistema Portuale (AdSP), è una componente strategica dell’infrastruttura del Paese. Il settore marittimo contribuisce all’economia nazionale per circa il 3% del PIL[16]; per quanto riguarda specificatamente i porti, il valore prodotto direttamente da essi ammonta a 8,1 miliardi di euro[17]. Come accennato nel paragrafo introduttivo, il Governo Draghi ha scelto di collocare la quasi totalità degli investimenti relativi ai porti all’interno del Fondo Complementare, facendo confluire nel Piano solo alcune riforme e una quota minoritaria dei fondi (appena 630 milioni di euro per Green Ports, digitalizzazione della catena logistica e innovazione digitale dei sistemi aeroportuali).

Nel complesso, quindi, in relazione all’infrastruttura portuale, si segnalano gli investimenti che interessano (1) lo sviluppo del porto di Genova e Trieste (ritenuti strategici per i traffici oceanici), (2) la realizzazione dell’ultimo miglio ferroviario e stradale in numerosi porti, (3) la resilienza delle infrastrutture portuali ai cambiamenti climatici, (4) il potenziamento dell’accessibilità marittima e della capacità portuale di alcuni scali, (5) la costruzione delle connessioni infrastrutturali necessarie al pieno sfruttamento delle zone economiche speciali già istituite nel 2017 ed in ultimo (6), in termini di sostenibilità ambientale, l’efficientamento energetico dei porti tramite il progetto Green Ports.

Le riforme per lo sviluppo del sistema portuale e per l’intermodalità

Il PNRR individua tre riforme strategiche per rilanciare il settore portuale ed altrettante per l’intermodalità – il servizio di trasporto che si avvale di due o più modalità (nave, treno, gomma), con l’utilizzo di unità di carico standard (come i container) per rendere più rapido e meno costoso il passaggio dall’uno all’altro modo – e la logistica integrata.

La prima riforma ha l’obiettivo di aggiornare la pianificazione portuale sia a livello di Documento di Pianificazione Strategica di Sistema (DPSS) che di Piano Regolatore Portuale (PRP) dei singoli scali, al fine di ottenere una visione strategica unitaria del sistema portuale italiano. Con la seconda riforma il Governo mira ad attuare il regolamento che definisce l’aggiudicazione competitiva delle concessioni nelle aree portuali (cfr. infra, par. 3.2), mentre con la terza punta a semplificare le procedure per l’installazione di impianti di cold ironing.

In relazione a quest’ultima riforma, occorre specificare che per cold ironing[18] si intende la fornitura di elettricità all’imbarcazione in sosta in porto tramite il collegamento della banchina alla rete elettrica: in questo modo i motori vengono spenti e le emissioni climalteranti ed acustiche azzerate, con beneficio dell’ambiente e della salute degli abitanti delle zone adiacenti. Il cold ironing, di cui si auspica una vasta diffusione nei porti italiani, potrebbe non esprimere appieno le proprie potenzialità dato che nel PNRR non si prevedono interventi atti al superamento di alcuni suoi limiti, quali i costi elevati relativi all’elettrificazione delle banchine e delle navi di vecchia generazione. Altro tema rilevante – che il PNRR non ha considerato – è quello dei costi aggiuntivi relativi alla fornitura di energia elettrica sopportati dagli armatori. Forme di sostegno pubblico sono state al riguardo introdotte nei porti del Nord Europa, benché far gravare sulla collettività un costo esterno generato dall’industria del trasporto marittimo susciti opinioni contrastanti tra gli addetti ai lavori. Certo è che, in assenza di chiarezza sul punto, il differenziale di costo tra alimentazione della nave con le proprie macchine e il cold ironing rende non improbabile il rischio che le banchine vengano elettrificate, ma la rete elettrica resti inutilizzata.

Quanto sopra comporta quindi e innanzitutto un coordinamento a livello quanto meno di Unione Europea, affinché l’obbligo di cold ironing venga imposto a tutte le navi scalanti i porti europei, onde evitare distorsioni dei traffici e forme di free riding ambientale. Alternativamente all’implementazione del cold ironing, in ottica di medio-lungo termine, si sarebbe potuto investire nella cosiddetta ‘gru aspira-fumi’, come quella già attiva nel porto di Los Angeles: si tratta di una gru che, posizionata accanto alla nave in sosta, sfrutta l’estensione del proprio braccio per raggiungere la ciminiera e catturarne i fumi, depurandoli dagli agenti inquinanti, tramite l’applicazione di una cappa aspirante. Tale strumento non solo parrebbe più economico dal punto di vista dell’installazione, ma verosimilmente garantisce un migliore saldo ambientale complessivo.

Per quanto concerne le riforme in ambito logistico, il PNRR ritiene strategiche le seguenti azioni: (1) implementazione effettiva dello Sportello Unico Doganale[19] per velocizzare i processi di sdoganamento e ridurre i costi per gli operatori, (2) interoperabilità dei Port Community System di ciascuno scalo tra loro e con la Piattaforma Logistica Nazionale ed infine (3) adozione della lettera di vettura internazionale elettronica o e-CMR (Convention des Marchandises par Route), documento fondamentale del trasporto internazionale di merci via terra, al fine di garantire maggiore sicurezza, velocità ed economicità ai flussi informativi.

 

Concessioni di aree e banchine e concorrenza nel settore portuale

La riforma 1.2 della componente in esame interessa le concessioni relative alle aree portuali, ambito in cui occorre trovare un equilibrio tra tutela della cosa pubblica e tutela della concorrenza tra imprese che operano in porto. La misura si propone di dare attuazione all’art. 18, co. 1 della legge n. 84/1994 di riordino della legislazione portuale. Questa disposizione, infatti, prevede che l’amministrazione pubblica – nella specie, l’AdSP – affidi in concessione i beni del demanio marittimo agli operatori portuali secondo «idonee forme di pubblicità» (art. 18, co. 1, L. 84, cit.), in virtù della rispondenza al «più rilevante interesse pubblico» (art. 37 Cod. Nav.)[20]. In concreto, la definizione di tali principi era lasciata ad un decreto attuativo del Ministero dei Trasporti mai adottato, nonostante almeno tre tentativi succedutisi nel corso di quasi 28 anni[21]. Al riguardo, il PNRR si limita a riproporre gli ambiti di intervento già esplicitati nel testo della legge del 1994.

A questo punto occorre, però, un chiarimento: la lacuna in esame è stata già colmata, almeno in parte, dalla giurisprudenza e dalla prassi amministrativa[22], con progressiva delimitazione di quella discrezionalità amministrativa, che, soprattutto in passato, premiava i concessionari ‘storici’[23]. Tuttavia, la discrezionalità di cui le AdSP hanno finora goduto ha anche aspetti positivi: i singoli porti presentano peculiarità che si prestano poco a generalizzazioni ed il mercato spesso si evolve più rapidamente delle norme (si pensi al gigantismo navale e alle concentrazioni e integrazioni verticali nel trasporto merci di linea).

Pertanto, è auspicabile che la riforma 1.2 lasci spazio alla formazione di best practices delle AdSP, limitandosi alla codificazione di principi già invalsi nella prassi. In relazione al primo aspetto, è utile (1) mantenere uno stretto collegamento tra durata della concessione e investimenti del concessionario, così da premiare gli imprenditori maggiormente in grado di adattarsi all’evoluzione del mercato, nonché (2) potenziare lo strumento della revoca in caso di gravi inadempimenti del concessionario, da affiancare ad un sistema di sanzioni intermedie in grado di disincentivare la formazione di indebite ‘rendite di posizione’.

Quanto al secondo punto, una razionalizzazione delle competenze delle numerose amministrazioni coinvolte[24] appare doverosa al fine di ridurre l’ipertrofia della regolazione di dettaglio e i tempi dei procedimenti, con ricadute positive sull’ingresso nel mercato di nuovi operatori e sulla competitività dei porti italiani rispetto a quelli di altri Paesi. Al riguardo, soprattutto meritevole di ripensamento è la competenza dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) all’interno dei porti, considerato che la funzione regolatoria, comprensiva ovviamente anche dell’accesso alle infrastrutture portuali, è per legge attribuita alle AdSP. Proprio il ruolo delle AdSP si sovrappone ‘istituzionalmente’ a quello dell’ART, Autorità originariamente pensata per altri settori del trasporto e che negli anni non pare aver dato prova di conoscere le peculiarità del comparto portuale e di voler lavorare in ottica di leale cooperazione proprio con le amministrazioni portuali.

 

Digitalizzazione del trasporto aereo e della catena logistica

Il trasporto aereo, uno dei settori più colpiti dalla crisi pandemica, è chiamato a confrontarsi con due esigenze tra loro (solo) apparentemente confliggenti: la ripresa del traffico passeggeri, da un lato, e la sostenibilità ambientale, dall’altro[25]. Poco prima dell’insorgere della pandemia, infatti, si stimava che le emissioni di gas serra riconducibili al trasporto aereo (circa il 3,8% di quelle europee)[26] sarebbero aumentate entro il 2050 in misura pari al triplo di quelle registrate nel 2015[27].

A tal fine il PNRR, facendo propri alcuni punti della Strategia per la mobilità sostenibile della Commissione europea[28], destina l’investimento 2.2 della componente in esame alla digitalizzazione della gestione del traffico aereo (Air Traffic Management – ATM): questa tecnologia consente un migliore sequenziamento degli aerei in transito e, conseguentemente, un recupero di capacità degli aeroporti più congestionati. Le ricadute ambientali non sono trascurabili: non solo si evitano ulteriori interventi di ampliamento delle aerostazioni, ma è possibile ridurre il consumo di carburante derivante dai tempi di attesa in arrivo e in partenza dagli aeroporti, corrispondente, secondo alcune stime, ad almeno 5% delle emissioni complessive dell’aviazione[29].

La misura si affianca ad altri interventi nel settore dei servizi per la navigazione aerea, quali (1) la digitalizzazione delle informazioni aeronautiche, (2) la creazione di un’infrastruttura informatica condivisa tra i principali centri di assistenza al volo, (3) lo sviluppo di una piattaforma per la gestione del traffico di velivoli senza pilota (Unmanned Traffic Management System – UTMS), tutti accumunati da specifiche esigenze di cybersecurity, alle quali il Piano riserva un accenno. I destinatari dell’investimento in esame sono l’Ente Nazionale Assistenza al Volo (ENAV) e tredici dei principali aeroporti italiani[30].

In senso critico, tuttavia, occorre evidenziare (1) l’entità piuttosto contenuta degli stanziamenti (110 milioni di euro) e (2) la circostanza che solo una piena interoperabilità tra i sistemi ATM presenti all’interno dell’Unione consentirà di sfruttare appieno gli incrementi di efficienza offerti dalla digitalizzazione. A tal fine, occorrerà una piena attuazione in tutti gli Stati membri delle disposizioni relative al cosiddetto Cielo Unico Europeo (Single European Sky – SES)[31].

L’attenzione del PNRR per l’innovazione tecnologica si estende alla catena logistica nel suo complesso (investimento 2.1), allo scopo di rendere più efficienti i cicli di trasporto multimodale[32]. Per raggiungere questo obiettivo sono previsti interventi su due versanti: (i) quello dell’hardware, con l’implementazione di banda larga e 5G all’interno degli snodi della catena logistica[33]; (ii) quello del software, per rendere interoperabili entro il 2024 almeno il 70% dei sistemi per operatori portuali delle singole AdSP[34], favorendo lo scambio di dati tra operatori del trasporto merci, amministrazioni pubbliche e imprese che si avvalgono del servizio di trasporto stesso. Sotto quest’ultimo profilo, le risorse stanziate (complessivamente 250 milioni di euro) non sembrano del tutto sufficienti ed occorre comunque una certa cautela: la condivisione di informazioni strategiche tra imprese concorrenti nel mercato della logistica potrebbe incentivare forme di collusione ovvero rafforzare posizioni dominanti (si pensi al ruolo che già riveste un’impresa come Amazon all’interno della filiera logistica).

 

Sintetiche riflessioni conclusive: l’orizzonte temporale del PNRR e la visione a lungo termine

Alla luce di quanto emerso finora, è possibile trarre alcune conclusioni circa le scelte strategiche sottese al PNRR. Rilievo preminente, innanzitutto, è assunto dalla c.d. cura del ferro: gli ingenti investimenti sulla reta ferroviaria si collocano nel solco della politica di shift modale (perseguita dall’Unione europea già prima del Green Deal)[35] e consentono il raggiungimento di standard elevati di mobilità nel rispetto dei valori della coesione territoriale e della tutela dell’ambiente. Vanno evidenziati, tuttavia, i tempi contenuti di realizzazione dei progetti e l’assenza di stime approfondite sul traffico futuro, soprattutto al Centro-Sud. Quest’ultimo rischio, forse, è stato assunto con la consapevolezza dei risultati positivi già raggiunti laddove l’infrastruttura è stata potenziata (si pensi al collegamento ad alta velocità Milano-Napoli).

Una strategia per la mobilità di ampio respiro, tuttavia, non può trascurare il ruolo dei porti, attraverso i quali passa la quasi totalità delle merci scambiate nel mondo. Al riguardo, l’Italia gode di un vantaggio strategico per la sua collocazione geografica (al centro del Mediterraneo e sulla rotta Europa-Asia via Suez): alcuni investimenti inclusi nel Fondo Complementare riflettono una certa consapevolezza della concorrenza tra gli scali italiani e quelli del Northern Range (su tutti Rotterdam, Anversa, Amburgo e Zeebrugge), nonché rispetto a quelli emergenti sulla scena mediterranea (Pireo, Algeciras e Tanger Med). Nel PNRR, tuttavia, mancano riferimenti a due comparti strategici dell’economia marittima nazionale, quali: (1) le ‘Autostrade del mare’[36], ossia linee di cabotaggio alternative alle rotte terrestri che mirano a decongestionare le arterie autostradali e a ridurre l’inquinamento, di cui l’Italia è leader in Europa (nel Mediterraneo detiene il 39% dei traffici)[37]; (2) il settore crocieristico, la cui quota di traffico intercettata dall’Italia è la maggiore dell’area del Mediterraneo (pari al 40%), a conferma della forte vocazione turistica del Paese. Se da una parte può sembrare ragionevole investire in alcuni comparti non ancora sviluppati o particolarmente fragili, dall’altra è importante consolidare la propria posizione di leadership in settori interessati da una concorrenza estera sempre più aggressiva: in questo senso, sarebbe stato opportuno trovare dei riscontri nel Piano.

Altra assenza significativa nel PNRR riguarda la c.d. Via della seta marittima[38], rotta commerciale navale che si colloca nel piano di investimenti della Belt and Road Initiative (BRI), declinazione economica della strategia geopolitica della Repubblica popolare cinese. Nei progetti originari di Pechino, la BRI dovrebbe approdare in Europa dal porto di Trieste per poi proseguire via gomma e via ferro in tutto il Vecchio continente. La circostanza che il Piano non menzioni questo progetto riflette, forse, un certo ripensamento delle politiche volte a rafforzare le relazioni commerciali italo-cinesi inaugurate solo pochi anni fa[39]: la scelta, tuttavia, pare apprezzabile nell’ottica di un possibile riposizionamento dell’UE e, soprattutto, degli USA, nei riguardi del gigante asiatico.

Per quanto riguarda il trasporto aereo, il PNRR si concentra sull’innovazione tecnologica dei sistemi ATM: questa scelta si spiega con i vincoli di allocazione di risorse alla digitalizzazione ed alla transizione ecologica. L’obiettivo della sostenibilità ambientale, in questo caso, è perseguito indirettamente attraverso la digitalizzazione, anche se, tenuto conto del rilevante impatto ambientale del settore, ci si sarebbe potuto aspettare misure più ambiziose, quali, ad esempio: (1) il sostegno alla ricerca e sviluppo in tema di carburanti sostenibili per l’aviazione (Sustainable Aviation Fuels – SAFs) e di forme alternative di propulsione, quali quella elettrica e quella ad idrogeno; (2) la definizione di tempi chiari per la sostituzione progressiva di voli passeggeri a breve raggio (inferiori ai 500 km) con collegamenti ferroviari ad alta velocità (sul modello di misure attualmente allo studio in Francia e Spagna); (3) incentivi per la trasformazione degli aeroporti italiani in green airports, secondo una logica simile a quella seguita in ambito portuale e già sviluppata all’interno dell’Unione (si veda l’esempio di Amsterdam-Schiphol). Quanto al punto sub (2), peraltro, occorre osservare che i cospicui investimenti sulla rete ferroviaria ad alta velocità potrebbero determinare, una volta realizzata l’infrastruttura, un’uscita dal mercato ‘fisiologica’ dei collegamenti aerei a corto raggio, senza ricorrere ad un intervento di tipo regolatorio: ciò comunque dovrebbe richiedere alcuni anni per concretizzarsi. In un orizzonte temporale più vicino, invece, si colloca la proposta di un biglietto integrato aereo-treno, ipotizzata di recente da operatori italiani del settore[40]: la prospettiva, in questo caso, è quella dell’intermodalità, la quale, attraverso una maggiore efficienza, potrebbe avere ricadute sull’impatto ambientale di questo modo di trasporto, seppur in via indiretta.

In conclusione, quindi, la Missione 3 del PNRR rispecchia una sostanziale dicotomia: mentre nella prima componente emerge una chiara visione di lungo termine, ossia lo shift modale dalla gomma al ferro (pur restando alcune perplessità circa i singoli investimenti), nella seconda l’impostazione resta maggiormente legata ad un’ottica di breve-medio termine, attraverso la scelta di digitalizzare la catena logistica. Nel complesso, l’effettivo successo della politica dei trasporti delineata nel PNRR dipenderà dalla capacità dell’amministrazione pubblica di realizzare i singoli progetti, senza perdere di vista l’evoluzione del mercato e gli obiettivi di lungo termine fissati a livello nazionale e unionale.


[1] Ferma l’unitarietà̀ del presente contributo, e la condivisione del pensiero da parte degli autori, si precisa che i paragrafi “Lo sviluppo del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario”, “Le riforme inerenti al settore ferroviario e alla sicurezza stradale”, “Concessioni di aree e banchine e concorrenza nel settore portuale” e “Digitalizzazione del trasporto aereo e della catena logistica” sono da attribuirsi a Mario Barbano. I paragrafi “La scommessa sull’infrastruttura ferroviaria”, “Gli investimenti: Alta Velocità, collegamenti urbani e potenziamento della rete al Sud”, “Portualità e logistica”, “Le riforme per lo sviluppo del sistema portuale e per l’intermodalità” sono da attribuirsi a Tiziano Pavanini. L’introduzione e le conclusioni sono state redatte congiuntamente.

[2] Cfr. D.L. n. 59/2021, convertito con modificazioni, in L. n. 101/2021. La ripartizione delle risorse del Fondo Complementare destinate alle infrastrutture è disciplinata dal decreto del Ministro delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (MIMS) 13 agosto 2021, n. 330, consultabile al seguente indirizzo: https://www.mit.gov.it/sites/default/files/media/notizia/2021-09/DM%20n%20330.pdf.

[3] Cfr. European Environment Agency, Transport and environment Report 2020, No. 19/2020, secondo cui il trasporto ferroviario incide per una quota pari allo 0,4% delle emissioni di gas serra del settore trasporti.

[4] Per approfondimenti sul punto, si veda: A. Giuntini, Una storia che pendola. Successi e sconfitte dell’Alta Velocità in Italia, Franco Angeli Editore, Milano 2006.

[5] In dettaglio, cfr. S. Pedemonte, Viabilità appenninica: il terzo valico ferroviario, la storia, All’insegna del Giglio, Sesto Fiorentino 2003.

[6] Al riguardo, si veda anche l’analisi di V. Cappelli sulla componente M2C2 nel presente volume.

[7] Ertms-Unife, Ertms Deployment In Italy, Factsheet no. 4, June 2021.

[8] Servizio Studi del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – Schede di lettura, Documentazione di finanza pubblica n. 28/1, 15 luglio 2021, p. 171.

[9] L’obiettivo fissato a livello UE è di realizzare la rete centrale ERTMS entro il 2030, cfr. art. 38, par. 3 regolamento (UE) n. 1315/2010.

[10] In merito a questa componente trasversale, si veda l’intervento di R. De Paolis nel presente volume.

[11] Servizio Studi del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, Il Piano, cit., p. 175-176.

[12] La normativa unionale, d’altronde, prevede l’obbligo di destinare alla rivoluzione verde una quota fissa delle risorse del Next Generation EU (NGEU): per approfondire questo tema, si veda il contributo di F. Coli e A. Manzoni nel presente volume.

[13] Art. 49 D.L. n. 76/2020 (c.d. ‘decreto semplificazioni’), conv., con modif., in L. n. 120/2020.

[14] Cfr. decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) 17 dicembre 2020, n. 578, adottato ai sensi dell’art. 14, co. 1 del D.L. n. 109/2018 (c.d. ‘decreto Genova’), conv., con modif., in L. n. 130/2018.

[15] Si vedano, rispettivamente, art. 1, co. 2, lett. c), nn. 5-6, D.L. n. 59/2021 e art. 1, co. 2-quinquies, L. n. 101/2021.

[16] Unioncamere, VIII Rapporto sull’Economia del Mare, realizzato da Si.Camera per la Camera di Commercio di Latina, 2019.

[17] Cassa Depositi e Prestiti, I porti italiani possono ancora essere strategici?, CDP Think Tank Brief, 2020.

[18] Per approfondimenti sul punto, si segnala per completezza T. Spengler, B. Tovar, Potential of cold-ironing for the reduction of externalities from in-port shipping emissions: The state-owned Spanish port system case, «Journal of Environmental Management», 279 (2021).

[19] Per approfondimenti sul punto, si segnala per completezza C. Ferrari, A. Tei, La riforma dei porti italiani: innovazioni e questioni irrisolte, «Rivista di Economia e Politica dei Trasporti», I (2016).

[20] Sull’argomento si rinvia all’approfondita analisi di S.M. Carbone, F. Munari, I porti italiani e l’Europa, Franco Angeli Editore, Milano 2019, spec. p. 139 ss.

[21] Si vedano gli schemi di decreto oggetto dei pareri resi dalla sezione consultiva del Consiglio di Stato, n. 95/1998 n. 20/2001 e, da ultimo, n. 1505/2016.

[22] Cfr. circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT), circolare 5 febbraio 2018, n. 3087; e delibera Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART), delibera del 30 maggio 2018, n. 57/2018.

[23] Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), 20 dicembre 2018, Concessioni e criticità concorrenziali, AS1550, in Boll. n. 48/2018, p. 7-8; Id., 22 marzo 2021, Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza anno 2021, AS1730, in Boll. n. 13/2021, p. 12-15.

[24] Si pensi, oltre alle attribuzioni delle già citate AdSP, a quelle in capo al Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (MIMS), all’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART), nonché, in ambito antitrust, all’Autorità Garante per la Concorrenza e per il Mercato (AGCM).

[25] Cfr. F. Munari, Lifting the veil: COVID-19 and the need to re-consider airline regulation, «European Papers» 5:1 (2020), p. 533–559.

[26] I dati sono riportati sul sito web della Commissione: Commissione europea, Reducing emissions from aviation, 2021, https://ec.europa.eu/clima/policies/transport/aviation_en.

[27] International Civil Aviation Organization (ICAO), Trends in Emissions that affect Climate Change, 2019, https://www.icao.int/environmental-protection/Pages/ClimateChange_Trends.aspx.

[28] Commissione europea, Sustainable and Smart Mobility Strategy, COM (2020) 789 final, 9 dicembre 2020.

[29] Single European Sky ATM Research (SESAR), European ATM Master Plan, 2020, https://www.sesarju.eu/masterplan2020.

[30] Servizio Studi del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, Il Piano, cit., p. 187-189.

[31] In dettaglio sui pacchetti SES I, SES II e 2+ (quest’ultimo attualmente in fase di approvazione), si veda: A. Masutti, Diritto Aeronautico, III ed., Giappichelli, Torino 2020, pp. 261 ss.

[32] Sul punto si segnala anche la proposta di legge quadro in materia di interporti (A.C. 1259), attualmente all’esame della IX Commissione della Camera.

[33] Al riguardo, si veda anche l’analisi di L. Cresti sulla componente M1C2 nel presente volume.

[34] Servizio Studi del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, Il Piano, cit., p. 186.

[35] Sul punto, si rinvia al c.d. Libro Bianco sui trasporti pubblicato dalla Commissione nel 2011: Commissione europea, Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti – Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile, COM (2011) 144 def., spec. p. 10 ss.

[36] Per approfondimenti sul punto, si segnala per completezza: A.S. Bergantino, F. Carlucci, A. Cirà, E. Marcucci, E. Musso, I sistemi di trasporto nell’area del Mediterraneo: infrastrutture e competitività, Franco Angeli Editore, Milano 2013, spec. p. 121 ss.

[37] Cassa Depositi e Prestiti, I porti italiani, cit.

[38] In dettaglio, cfr. C. Ferrari, A. Tei, Effects of BRI strategy on Mediterranean shipping transport, «Journal of Shipping and Trade», (2020).

[39] Cfr. Memorandum d’Intesa tra il Governo della Repubblica Italiana e il governo della Repubblica Popolare Cinese sulla collaborazione nell’ambito della ‘Via della Seta economica’ e della ‘Iniziativa per una Via della Seta marittima del 21° Secolo, marzo 2019, disponibile al seguente indirizzo: http://www.governo.it/sites/governo.it/files/ Memorandum_Italia-Cina_IT.pdf.

[40] Si veda, sul punto: L. Berberi, Ita-Alitalia, Altavilla: Dialogo con Fs per il biglietto unico treno-aereo, in «Corriere della Sera», 6 ottobre 2021.

Scritto da
Mario Barbano

Avvocato, è dottorando di ricerca in Logistica e Trasporti presso il Centro Italiano di Eccellenza sulla Logistica, i Trasporti e le Infrastrutture (C.I.E.L.I.) dell’Università di Genova. Nel 2019 ha conseguito il Diploma dell’Istituto di Studi Superiori dell’Università di Genova (IANUA-ISSUGE), a completamento del corso quadriennale in Governance, Mercati e Regolazione (IGMR). Si è laureato in Giurisprudenza con lode e menzione della dignità di stampa presso l’Università di Genova.

Scritto da
Tiziano Pavanini

Dottorando di ricerca in Logistica e Trasporti presso il Centro Italiano di Eccellenza sulla Logistica, i Trasporti e le Infrastrutture (C.I.E.L.I.) di Genova. Nel 2017 ha conseguito una laurea magistrale con lode in Economia e Management marittimo e portuale presso l’Università degli Studi di Genova.

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