Niente di nuovo sul fronte industriale: le proposte per il sistema produttivo nel PNRR
- 20 Dicembre 2021

Niente di nuovo sul fronte industriale: le proposte per il sistema produttivo nel PNRR

Scritto da Lorenzo Cresti

12 minuti di lettura

Questo contributo fa parte della sezione “Il PNRR in dettaglio visto dalla Next Generation” del numero 2/2021 di Pandora Rivista “Next Generation EU. Leggere il PNRR” – nata da una collaborazione con l’esperienza di “Next Generation Research”, un gruppo di giovani ricercatori e ricercatrici di diverse discipline della Scuola Superiore Sant’Anna e di altre Università. Per maggiori dettagli è possibile leggere l’introduzione a questa sezione, a cura di Francesca Coli e Alessandro Mario Amoroso, che presenta anche l’indice di tutti i 18 contributi di “Next Generation Research”.

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La Componente 1 della Missione 1 (M1C2) del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) affronta i nodi di digitalizzazione, internazionalizzazione e competitività del sistema produttivo nazionale. Tali parole d’ordine, ripetute con forza nel testo, rimandano a una serie di provvedimenti finalizzati a far ripartire il sistema produttivo con ricadute positive per la crescita economica. Si ambisce a raggiungere tale obiettivo con misure che dovrebbero permettere il salto tecnologico necessario e una maggiore competitività nei mercati internazionali. Se sugli obiettivi ultimi è difficile essere in disaccordo, data anche la loro ampiezza e trasversalità, è sugli strumenti per raggiungerli che si devono avanzare perplessità e critiche. In questa analisi si intende presentare brevemente il contenuto della componente, per poi passare ad una valutazione basata su due principali criticità: 1) l’assenza di una visione strategica di insieme che colleghi le varie misure per raggiungere gli obiettivi prefissati; 2) la scarsa consapevolezza delle caratteristiche della struttura produttiva italiana, dei suoi punti di forza e di debolezza. In aggiunta a questi due elementi, si sottolineerà come l’intero impianto della componente si inserisca in una visione neutrale della politica industriale che a livello europeo sembra si stia invece superando, in favore di interventi maggiormente selettivi.

Vengono stanziati 23,89 miliardi di euro per la componente 2 (su 40.29 miliardi della Missione 1)[1]. Si prospettano sei investimenti: 1) Transizione 4.0 per 13,38 miliardi; 2) Innovazione e tecnologia della microelettronica per 0,34 miliardi; 3) Reti ultraveloci (Banda ultra-larga e 5G) per 6,71 miliardi; 4) Tecnologie satellitari ed economia spaziale per 1,49 miliardi; 5) Politiche industriali di filiera e internazionalizzazione per 1,95 miliardi; 6) Sistema della proprietà industriale per 0,03 miliardi. A questi si aggiunge una riforma del sistema della proprietà industriale, sulla quale però non vengono forniti dettagli, se non l’intenzione di costituire una consultazione pubblica sul tema, motivo per cui non sarà oggetto della trattazione[2]. L’investimento più sostanzioso, pari a poco più di 13 miliardi, è il Piano Transizione 4.0. Dal lato dell’offerta intende potenziare la ricerca di base e applicata, oltre a promuovere il trasferimento tecnologico, mentre da quello della domanda si dota di incentivi fiscali per promuovere trasformazione digitale e investimenti in beni immateriali.

In sostanza, si tratta di una riorganizzazione, già avviata con l’ultima legge di bilancio, di Impresa 4.0 (ex Industria 4.0), l’attuale strategia industriale italiana, avviata nel 2016 dal Ministero dello Sviluppo Economico (MiSE) guidato dall’allora Ministro Carlo Calenda[3]. La logica è quella di interventi ‘orizzontali’, cioè senza target strategici in termini di settori o imprese, ma proponendo una lista di tecnologie e macchinari innovativi che si cerca di far acquistare alle imprese offrendo in cambio agevolazioni fiscali. È il cosiddetto ‘sistema degli incentivi’ che garantirebbe di non distorcere la competizione sul mercato, come avveniva in passato quando lo Stato ‘sceglieva i vincitori’ finanziando con aiuti di stato, favorendo legalmente o gestendo direttamente quelle imprese le cui produzioni erano considerate di interesse strategico per l’economia del Paese (ad esempio telecomunicazioni, energia, trasporti, siderurgia ecc.).

Il Piano Transizione 4.0 rivede alcune delle misure 4.0 per allargare la platea delle imprese beneficiarie (per esempio allargando i criteri per l’accesso ai fondi rispetto all’iper-ammortamento) o l’ammontare degli investimenti, ma senza stravolgere l’impianto di fondo della strategia. In sintesi, se Impresa 4.0 era maggiormente basato su misure come iper-ammortamento e super-ammortamento, Transizione 4.0 sfrutta principalmente i crediti d’imposta di due anni a favore di imprese che investano in beni materiali e immateriali connessi alla trasformazione digitale, spendano in ricerca, sviluppo e innovazione, o attività di formazione.

L’altro investimento con l’ammontare stanziato maggiore è quello per le reti ultraveloci: circa 7 miliardi di euro per implementare banda ultra-larga e 5G sul territorio nazionale, con un’attenzione a scuola, sanità e isole minori. Gli altri investimenti meno sostanziosi (in totale ammontano a quasi 4 miliardi) sono quello per i contributi per investimenti in macchinari, impianti e attrezzature all’avanguardia tecnologica, quello per le tecnologie satellitari ed economia spaziale, unica attività strategica evidenziata nel piano per allinearsi alle priorità europee, e quello per le politiche industriali di filiera e internazionalizzazione. Quest’ultima misura sarebbe forse la più innovativa della componente. Intende potenziare il Fondo 394/81, gestito da SIMEST, per sostenere l’internazionalizzazione delle piccole e medie imprese con consulenze, finanziamenti di progetti relativi a innovazione e transizione verde[4]. Inoltre, con questo investimento si cerca di rimediare a una consolidata criticità del tessuto produttivo italiano, elevata frammentazione e contenuta dimensione delle imprese rispetto alla media europea, attraverso lo strumento dei Contratti di Sviluppo gestiti da Invitalia (circa 40 attivabili), con un’attenzione speciale al Mezzogiorno[5].

Nell’ultima versione aggiornata del Piano, al momento in cui si scrive il contributo, si aggiunge l’investimento in opere civili, impianti e attrezzature funzionali a produzioni in volume di materiali e componenti nel campo della microelettronica per un importo, sempre per contributi, pari al 40% del totale complessivo delle spese ammesse. Si tratterebbe di un altro elemento innovativo per il panorama di politica industriale italiano in quanto prova a selezionare una determinata attività produttiva; tuttavia, sia le risorse che le informazioni a riguardo sono scarse, da cui si ipotizza un ridotto interesse per questa misura.

In merito a ricerca e trasferimento tecnologico vale invece la pena menzionare gli interventi per 11,4 miliardi previsti nella Missione 4 Componente 2 in cui si parla di creazione di campioni nazionali di ricerca e sviluppo, sostegno ai processi di innovazione e potenziamento delle sinergie tra ricerca e imprese. La volontà di creare degli ‘ecosistemi dell’innovazione’, sulla scia dei competence center attivati con Industria 4.0 (come ARTES 4.0), è sicuramente lodevole. Se i soggetti costituiti venissero incaricati di obiettivi precisi e lungimiranti potrebbero rappresentare degli attori locali di interventi nazionali di politica industriale e dell’innovazione.

 

Una strategia troppo generica?

Due sono le critiche principali a cui la M1C2 presta il fianco. Da un lato, l’assenza di una chiara visione nel collegare gli interventi: a parte rimandare a una lista di tecnologie abilitanti per il salto digitale 4.0, non vi è una precisa direzione di sviluppo che faccia dialogare i soggetti del tessuto produttivo (partecipate pubbliche, banche, ministeri, imprese ecc.). In secondo luogo, non sembra in generale esserci una consapevolezza delle potenzialità e dei limiti del sistema produttivo italiano. Quali sono i settori strategici che trainano il Paese con ricadute positive sull’economia in termini di occupazione, valore aggiunto, innovazione, crescita?

Manca, dunque, un’analisi preliminare delle esigenze dell’industria italiana, probabilmente a causa dell’adozione di un approccio discutibile, che non enfatizza l’eterogeneità tra i settori e le imprese. Tale approccio si traduce in un sistema nel quale selezionare vincitori è considerata una distorsione della competizione nel mercato, il quale invece è considerato assolutamente in grado di autoregolarsi (salvo temporanei fallimenti da correggere) e di favorire l’emergere naturale di direzioni di sviluppo virtuose con ricadute positive per tutti. Tutto ciò è lontano dalla realtà che è caratterizzata piuttosto da crescenti dualismi economici, polarizzazioni produttive e mutamenti nei pesi relativi della struttura produttiva. A simboleggiare tali ‘cambiamenti strutturali’ vi è, da un lato, l’avanzata dei servizi a bassa intensità di conoscenza, bassi salari, scarsi benefici per la produttività e la crescita economica, e, dall’altro, un contemporaneo declino del manifatturiero che creerebbe innovazione e posti di lavori buoni in termini di stabilità contrattuale e livello salariale. Di fatto, il Piano è eccessivamente trasversale negli interventi che propone. Fatta eccezione per l’isolata attenzione per l’economia spaziale su spinta europea, non vi è alcun focus su settori specifici su cui vogliamo eccellere. Si aggiunge a queste considerazioni un elemento quasi dogmatico sull’effetto di questi interventi; nel testo si sostiene esplicitamente che tali misure aumenteranno competitività ed efficienza delle imprese e delle filiere a cui appartengono e questo avrà ricadute positive sull’occupazione (si veda pagina 103 del Piano). Ma tale sequenzialità è tutta da dimostrare e non vi sono indizi offerti dall’evidenza empirica che ciò avvenga in automatico. Al contrario, l’approccio ormai più che ventennale del minimizzare il ruolo dello Stato nell’intervento sul sistema produttivo, non sembra aver pagato in termini di avanzamenti tecnologici, competitività o tenuta occupazionale[6].

Altrettanto pesante è il mancato riferimento alle numerose aree di crisi industriale del Paese accumulate ben prima della pandemia, come dimostrano i circa 160 tavoli di crisi al MiSE nel 2019. Si ignorano inoltre i quattro pilastri della nostra produzione industriale: componentistica auto, macchinari, chimica e farmaceutico, siderurgia. Nella proposta sulle tecnologie satellitari si compie lo stesso errore: non si fa menzione dei ‘campioni’ già presenti nel settore dell’aerospazio e della difesa, quali Fincantieri, azienda pubblica controllata da CDP, o Leonardo, ex Finmeccanica partecipata al 30% dal Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), che produce il 20% dell’export manifatturiero italiano high-tech ed è la decima impresa di difesa più grande al mondo, terza in Europa. Si tratta di asset strategici che non possono essere ignorati, ma valorizzati e incaricati di compiti precisi per la ripartenza.

Grave l’assenza di riferimenti all’industria dell’auto, su cui l’Italia non presenta una strategia da troppo tempo, specialmente alla luce della vicenda Stellantis e ai recenti annunci di nuove fabbriche di batterie in Italia, ma anche di nuove chiusure, si veda il recente caso dello stabilimento Gkn a Firenze di componentistica auto[7].

 

Nuovi piani, vecchie idee?

In sostanza, la strategia industriale del PNRR si inserisce perfettamente in un paradigma ben consolidato: la politica industriale dev’essere caratterizzata da interventi rigorosamente orizzontali, senza target specifici, o vincoli al raggiungimento di determinati obiettivi ambientali, sociali o tantomeno occupazionali. Si resta coerenti con la strategia Industria 4.0, fondata sul sistema degli incentivi e che però sembra faticare nel portare reali benefici in termini di avanzamento tecnologico, mentre si corre il rischio opposto di peggiorare la situazione. Per avere un’idea, i dati Istat ci dicono che nel 2018 il Centro-Nord ha mobilitato investimenti per 19 miliardi contro i 3,9 del Mezzogiorno, con il rischio di esacerbare i già drammatici dualismi territoriali. Fino al 2017, il maxi-ammortamento si è concentrato su imprese più grandi e nei servizi a bassa intensità di conoscenza. Per non parlare dell’iper-ammortamento: solo l’1% delle 800.000 società di capitali analizzate in uno studio ha tratto benefici dall’agevolazione per i beni strumentali. Per concludere, poche adozioni di tecnologie all’avanguardia, tanti investimenti in sicurezza digitale. Grave la totale assenza di condizionalità sulla tenuta occupazionale[8].

Un’ulteriore criticità della componente si riscontra nell’incerta scelta dei soggetti a cui affidare questa strategia industriale. Seppur citati di tanto in tanto, non si evidenzia nessun ruolo preciso per MiSE, CDP, MEF, Invitalia, per citarne alcuni. Eppure, gli spunti non mancherebbero. Nel luglio 2020, il Forum Disuguaglianze e Diversità di Fabrizio Barca presentò un rapporto sul ruolo che potrebbe avere lo Stato nel guidare lo sviluppo del Paese. Ci si rivolgeva al MEF come soggetto chiave e a importanti dirigenti di imprese pubbliche, le quali giocano già un ruolo cruciale per la trasformazione digitale e la transizione ambientale, per non parlare degli ottimi risultati in termini di fatturato, occupati, spese in investimenti e ricerca e sviluppo. L’idea era quella di definire delle missioni strategiche a cui le imprese e le amministrazioni pubbliche potessero finalmente allinearsi, con lo Stato a coordinarne l’azione[9]. Le imprese pubbliche potrebbero essere i driver delle trasformazioni, insieme a Cassa Depositi e Prestiti nel suo doppio ruolo di banca pubblica che finanzia le imprese e holding di partecipazioni statali (a cui si è aggiunta di recente Autostrade per l’Italia).

Altrove sono state proposte possibili soluzioni alternative, distinguendo tre soggetti a cui poter affidare l’attività pubblica: un’agenzia pubblica per gli investimenti pubblici, una holding in grado di concentrare le partecipazioni di grandi imprese (come Enel e Eni) oggi disperse tra MEF, MiSE e CDP, e una banca pubblica d’investimento per sostenere iniziative economiche in imprese in produzioni strategiche in crisi, come l’acciaio a Piombino o a Taranto[10].

Queste suggestioni sembrano molto lontane dalle proposte attuali del PNRR e ciò è ancor più grave se si considera lo stato critico del tessuto produttivo italiano. L’impatto della pandemia è devastante, come certificano i dati Istat. Il fatturato nel 2020 è calato dell’11,5% rispetto al 2019, peggior risultato dal 2009. Andando oltre gli scontati rimbalzi positivi del 2021 rispetto al periodo delle chiusure del primo lockdown, la produzione industriale a febbraio 2021 è tornata a livelli 2016, che già scontava gli effetti della crisi del 2008 e del debito sovrano[11]. Si guardi al crollo di investimenti fissi lordi (nel 2019 -8% rispetto al 2007), o alla produzione manifatturiera (nel 2019 -20% rispetto al 2008). In generale, la pandemia colpisce un tessuto produttivo già martoriato da crisi e da un ben più lungo declino della capacità produttiva e innovativa del nostro Paese, le cui cause vengono spesso individuate nella svolta degli anni Novanta che ha indebolito strutturalmente il tessuto produttivo italiano posizionando l’Italia su una traiettoria tecnologica ‘povera’ con un problema di specializzazione debole ancora irrisolto[12]. Un piano di rilancio industriale di fatto serviva a prescindere dalla pandemia per affrontare molte questioni dirimenti per il nostro sistema produttivo sulle quali non sembra si sia posta la necessaria attenzione.

 

Conclusioni

Queste considerazioni su una timida e neutrale strategia industriale italiana sono ancora più allarmanti se contestualizzate nell’attuale dibattito sulla politica industriale nell’Unione Europea, la quale, dopo anni a contrastare qualsiasi intervento selettivo dello Stato, sembra ne stia riscoprendo le potenzialità e le necessità per far ripartire l’economia. Brevemente, a marzo 2020 la Commissione Europea ha adottato una nuova strategia industriale per la trasformazione green, circolare e digitale, dopo aver lanciato il Green Deal Europeo (Green Deal) e riaperto, seppur temporaneamente, agli ‘aiuti di stato’. A dicembre 2020 il Parlamento Europeo ha approvato una risoluzione sull’esigenza di rafforzare la sovranità industriale e l’autonomia europea in aree strategiche (sanità, energia, comunicazioni…) e favorire la trasformazione digitale ed ecologica. A febbraio 2021, sempre la Commissione Europea ha annunciato di voler rafforzare le produzioni europee di beni essenziali. A marzo 2021, il Consiglio Europeo dichiarava la necessità di «…rafforzare sovranità digitale dell’EU… individuare ulteriori sistemi di tecnologie critiche e ulteriori settori strategici… ampliare il pacchetto di strumenti dell’UE per la trasformazione digitale»[13].

Ancora più emblematici sono i casi nazionali, per esempio di Francia e Germania, Paesi che la politica industriale hanno sempre continuato a farla, come dimostrano i recenti piani dettagliati sull’auto (veicoli elettrici, batterie…) e sui settori avanzati (elettronica, digitale, biotech…). La Francia, con il piano France Relance, parla addirittura di ‘riarmo industriale’, favorendo il rientro di attività produttive strategiche sul suolo nazionale accompagnate da finanziamenti diretti a imprese di interesse, a partire dal settore farmaceutico anche alla luce dell’emergenza sanitaria.

Si evidenzia infine una curiosa contraddizione di fondo del piano. A pagina 84, nella sezione «Le altre riforme di accompagnamento al piano» si segnala la necessità di «significative azioni di politica industriale verticale e selettiva basate su investimenti pubblici»[14]; ma la M1C2 contiene solo interventi orizzontali con unici elementi di strategicità individuati nella microelettronica e nel settore dell’aerospazio, ma senza direzioni precise da intraprendere o collegamenti con il resto dell’economia. Si chiamano missioni, ma sono ben lontane dall’approccio cosiddetto Mission-Oriented che stava tentando di mettere in piedi il governo Conte 2, sulla scia degli spunti di Mariana Mazzucato, precedente consigliere economico del governo, al cui posto è subentrato l’economista della Bocconi Francesco Giavazzi di idee ben più convenzionali. Per Mazzucato la politica industriale dovrebbe fare capo a uno Stato imprenditore, per Giavazzi ad un antitrust che controlli la concorrenza e alle detrazioni fiscali finalizzate a far spendere alle imprese in ricerca e sviluppo.

Il possibile cambio di rotta europeo sulla politica industriale potrebbe così non venire colto dall’Italia, che continua a promuovere interventi che non osano più di quanto già facesse Industria 4.0. Si può anche pensare che il Piano fosse intenzionalmente generico, per evitare complicazioni nei tempi e nell’ammontare dei fondi elargiti dall’UE. Tuttavia, come è stato fatto notare dall’economista Mario Pianta, la politica industriale è di fatto la grande assente nell’agenda del governo Draghi a prescindere dal PNRR, come denota la scarsa rilevanza data ai numerosi tavoli di crisi aperti al Ministero dello Sviluppo Economico, dal settore dell’auto con il caso Gkn ad Alitalia[15]. Riflessione a parte merita la pandemia, che sembra non aver offerto nessuna lezione su quanto siano strategiche certe produzioni (dai ventilatori polmonari, alle mascherine, fino ai vaccini), o di quanto lo Stato possa fare per garantire una ripartenza solida e socialmente giusta.

Ad oggi, è importante realizzare che la politica industriale del PNRR è fatta per lo più da slogan, come il generico e acritico mantra della digitalizzazione, e timidi tentativi di applicare spunti europei. Manca l’indirizzo strategico e la consapevolezza che la politica industriale serve anche per attuare al meglio altri investimenti, dall’economia circolare ai trasporti, e non soltanto facendo acquistare macchinari più tecnologici alle imprese. Concludendo, è auspicabile, nella futura e concreta attuazione del Piano, che l’attuale strategia industriale italiana cambi non solo nome, ma anche strumenti e prospettive, per guidare veramente il cambiamento della struttura produttiva italiana indirizzandola su traiettorie più virtuose. Altrimenti il rischio è che i pochi primati che ci sono rimasti, tra cui l’essere comunque la seconda manifattura d’Europa, possano svanire anch’essi contribuendo a quell’impoverimento produttivo e tecnologico legato a deindustrializzazione e delocalizzazioni che si cerca di ignorare, ma che è ormai caratteristica strutturale.


[1] Si aggiunge che il fondo complementare al PNRR prevede ulteriori 6 miliardi circa per questa missione, di cui circa 4 e mezzo per la componente Transizione 4.0 (https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR_InvestimentiProgrammazioneComplementare.pdf).

[2] Ci permettiamo solo di sottolineare come sia discutibile che in un momento storico in cui la questione dei brevetti sui vaccini pone importanti interrogativi al dibattito economico, nel Piano italiano non si faccia menzione della questione, dando invece per scontata la necessità della proprietà intellettuale per favorire l’innovazione e rafforzare la competitività delle imprese. Tale direzione è confermata anche dall’investimento 6 costituito da, seppur modesti, finanziamenti per progetti concernenti la proprietà industriale.

[3] Ulteriori informazioni sull’ultimo Piano Nazionale Impresa 4.0 possono essere recuperate sul sito del Ministero dello Sviluppo Economico (https://www.mise.gov.it/images/stories/documenti/investimenti_impresa_40_ita.pdf).

[4] SIMEST è una società del Gruppo Cassa Depositi e Prestiti (CDP), con il compito di promuovere l’export e l’internazionalizzazione delle imprese. Insieme a SACE, fa parte del Polo dell’Export e dell’Internazionalizzazione del Gruppo CDP.

[5] I Contratti di Sviluppo vengono attivati con delle procedure negoziali tra imprese e Invitalia, l’agenzia nazionale per lo sviluppo di proprietà del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), che gestisce progetti di investimento di grandi dimensioni. A detta del Piano, i Contratti dovrebbero rappresentare un modo per selezionare implicitamente le filiere strategiche.

[6] In merito alla politica industriale in Italia si suggerisce di vedere G. Viesti e F. Onida, Una nuova politica industriale in Italia: investimenti, innovazione, trasferimento tecnologico, Passigli Editore, Firenze 2016 e S. Zecchini, Politica industriale nell’Italia dell’euro, Donzelli Editore, Roma 2020.

[7] Riguardo a delocalizzazioni e settore dell’auto si invita a leggere F. Onida, Delocalizzazioni, situazioni di mercato e impatto sociale, «ilSole24Ore», 31 agosto 2021.

[8] Evidenze tratte da recenti rapporti di: Confindustria, 2019; Istat, 2019; Istat, 2020; MiSE, 2019.

[9] Missioni strategiche per le imprese pubbliche italiane – Un’opportunità per guidare lo sviluppo del Paese. Rapporto della Commissione Imprese e Sviluppo, Forum Disuguaglianze e Diversità – 1 luglio 2020. Per missione strategica si intende un insieme di interventi e soggetti coordinati per raggiungere uno specifico obiettivo funzionale ad affrontare grandi sfide sociali, come lo sviluppo di tecnologie sostenibili o di nuove soluzioni energetiche per la lotta al cambiamento climatico o la transizione verso l’economia circolare.

[10] La proposta si trova in L. Cresti, M. Lucchese e M. Pianta, Una politica industriale per il dopo-pandemia in Italia, «L’Industria», 4/2020, (2020), pp. 607-627.

[11] Comunicato Istat sulla produzione industriale a marzo 2021.

[12] Per approfondire si veda: L. Gallino, La scomparsa dell’Italia industriale, Einaudi, Torino 2003; M. Lucchese, L. Nascia e M. Pianta, Industrialpolicy and technology in Italy, «Economia e politica industriale», 43.3, (2016), pp. 233-260; E. Felice, A. Nuvolari e M. Vasta, Alla ricerca delle origini del declino economico italiano, «L’Industria», 40.2, (2019), pp. 197-222.

[13] Per approfondimenti e riferimenti esatti si legga il contributo M. Pianta, La politica industriale al tempo del PNRR, «il Mulino», 70/2, (2021), 152-162.

[14] Il corsivo è dell’autore.

[15] D. Madeddu, Tavoli di crisi, si riparte a settembre, «ilSole24Ore», 29 agosto 2021.

Scritto da
Lorenzo Cresti

Dottorando di ricerca in Economics presso la Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa. Si occupa di politica industriale, dinamiche occupazionali e catene del valore.

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