L’Italia, l’Europa e le leggi necessarie. Intervista a Sergio Marchisio

Nella ricorrenza della Giornata nazionale dello spazio inizia la prima tappa di questa intervista a uno dei massimi esperti di diritto spaziale a livello italiano ed europeo, Sergio Marchisio, Professore di Space law e Professore emerito di Diritto internazionale all’Università “La Sapienza” di Roma, Presidente del Centro europeo di diritto dello spazio (ECSL) presso l’Agenzia spaziale europea (ESA) e autore di The Law of Outer Space Activities (Edizioni Nuova Cultura). Già negli anni Sessanta, nel famoso film Il sorpasso di Dino Risi, un grandioso Vittorio Gassman consigliava al suo compagno di avventure di non perder tempo a studiare procedura civile, perché il futuro sarebbe stato il diritto dello spazio. E così, parlare per un’ora con il professor Marchisio è come fare un viaggio nel tempo, tra leggi ormai ancorate ad un passato lontano, altre in arrivo e altre ancora che non si riusciranno mai a fare. Sempre che qualche tycoon non dica, in un futuro molto prossimo, che non importa fare le leggi, perché “la legge sono io”.

Professore, partiamo da noi. L’Italia finalmente sta per varare una propria legge nazionale sullo spazio. Dopo l’annuncio del Ministro delle Imprese Urso, a giugno il Consiglio dei ministri ha licenziato il disegno di legge adesso all’esame del Parlamento. Visto che lei ha partecipato ad alcuni tavoli tecnici per la sua stesura, ci può dire quali obiettivi ha e su quali pilastri si fonda?

Sergio Marchisio: Intanto va detto che la legge italiana sulle attività spaziali è stata presentata al Parlamento come collegata alla Legge di Bilancio. È una legge che ha, è vero, una parte più tradizionale e una più innovativa.

Iniziamo dalla parte tradizionale allora.

Sergio Marchisio: Dico tradizionale nel senso che l’Italia, in quanto Stato contraente del Trattato ONU sui principi che regolano le attività degli Stati nello spazio e sui corpi celesti del 1967 e della Convenzione sulla responsabilità per danni causati da oggetti spaziali del 1972, è tenuta a completare l’esecuzione di alcuni obblighi in essi contenuti, in conformità con l’articolo 117 della Costituzione, che impone allo Stato di tenere conto dei vincoli derivanti da obblighi internazionali. Questa legge ha lo scopo di regolare tre aspetti: il primo è quello di sottoporre ad autorizzazione e vigilanza continua dello Stato le attività spaziali degli operatori privati. Se in passato l’industria spaziale italiana era soprattutto manifatturiera, oggi abbiamo una filiera completa in questo settore, e va promossa la presenza nelle attività spaziali, accanto agli operatori istituzionali, di operatori privati indipendenti cui affidare i sistemi spaziali che vengono costruiti, privilegiando le startup e chi fa innovazione. Il Trattato del 1967 stabilisce infatti una completa assimilazione tra le attività di operatori pubblici e privati che svolgono attività spaziali nazionali, attribuendone in entrambi i casi le conseguenze giuridiche allo Stato. In questo senso, la legge in oggetto non si discosta da quelle simili adottate da oltre quaranta Paesi nel mondo, di cui undici in Europa.

Il secondo pilastro qual è?

Sergio Marchisio: Il principio della “condivisione della responsabilità” con gli operatori privati in caso di danni a terzi, responsabilità che non sarà più soltanto dello Stato. Il privato infatti dovrà per legge stipulare un’assicurazione che vada a coprire fino a un certo ammontare i potenziali rischi connessi all’attività spaziale. Lì sarà importante per l’Italia essere competitiva, con una soglia massima di assicurazione a carico dell’operatore inferiore rispetto alle soglie stabilite da altri Paesi. Tale obbligo è associato alla garanzia offerta dallo Stato all’operatore privato che, in caso in cui il danno superi la soglia massima, interverrà a coprire l’eccedenza. Si prevede anche la possibile azione di rivalsa dello Stato verso l’operatore privato, una volta che quest’ultimo abbia fatto fronte al suo obbligo di compensare i danni secondo i trattati, ma questo è un altro discorso.

E la terza parte cosa riguarda?

Sergio Marchisio: Riguarda un elemento collegato alla responsabilità che è la “immatricolazione” degli oggetti spaziali. Va detto che noi abbiamo già una legge del 2005 che impone l’immatricolazione a chiunque effettui lanci nello spazio, siano essi soggetti pubblici o privati. Quindi su questo punto si tratta di un’opera di revisione e di aggiornamento, necessaria perché nel 2005 queste norme furono approvate piuttosto rapidamente in occasione dell’adesione dell’Italia alla Convenzione del 1975 sull’immatricolazione degli oggetti lanciati nello spazio extra-atmosferico.

Ma la parte che lei definisce innovativa quali aspetti tocca?

Sergio Marchisio: È la parte che intende promuovere la nuova economia spaziale e semplificare le procedure per l’autorizzazione all’esercizio delle attività spaziali. Vi sono poi interventi che il mondo degli operatori privati attende, a partire dalle startup. Penso ad esempio a misure concrete, come la riduzione o l’esonero dall’obbligo di garanzia finanziaria dell’imprenditore se l’attività spaziale è altamente innovativa; l’eliminazione di barriere come le soglie di fatturato; l’azzeramento o la diminuzione delle imposte sui premi assicurativi delle polizze per le attività spaziali che in Italia sono alte. Infine, ritengo che il Parlamento dovrà riflettere sul modo in cui possono essere utilizzati strumenti già esistenti per promuovere le attività dei privati nello spazio, compresa una serie di possibili deroghe al codice degli appalti.

Quindi è una legge solo rivolta alla filiera italiana?

Sergio Marchisio: No, e infatti mi consenta un’ultima osservazione. Questa legge dovrà favorire – oltre agli operatori privati italiani che però sono ancora concentrati soprattutto su manifattura e servizi a terra – anche l’apertura dell’Italia e delle sue infrastrutture agli operatori stranieri, soprattutto per il settore delle attività suborbitali commerciali. Aprirsi al mondo è importante.

A cosa serve una legge nazionale se è in preparazione una sorta di Space act europeo, annunciato dall’ex commissario Thierry Breton?

Sergio Marchisio: La European Union Space Law, annunciata a gennaio dello scorso anno da Breton e ripresa poi dalla presidente Ursula von der Leyen, ha avviato un dibattito sia a livello d’istituzioni dell’Unione Europea che a livello dei singoli Stati membri. La sua domanda è giusta, in effetti chi sente parlare di legge spaziale italiana e legge spaziale europea è portato naturalmente a chiedersi: quale rapporto esiste tra le due, e che senso ha adottare una legge nazionale se poi interverrà una normativa dell’Unione Europea, visto che ha validità superiore a quella nazionale? Bene, al riguardo occorre sottolineare che la materia specifica sulla quale, come ho specificato, intervengono di regola le leggi spaziali nazionali (compresa quella italiana in itinere) è espressamente esclusa dalla competenza dell’UE. L’art.189 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea stabilisce infatti che il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono adottare atti legislativi europei (regolamenti, direttive e decisioni), che possono assumere la forma di un programma spaziale europeo, ma «ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri». Detto in soldoni, l’Unione non può usare strumenti come le classiche direttive su questo tema. E gli Stati, di conseguenza, sono liberi di adottare le loro leggi-spazio. Allora la Commissione cosa fa per aggirare questo ostacolo normativo? L’UE propone di fare affidamento sull’art.114 del TFUE, che riguarda il mercato interno, di fare, cioè, leva sull’esigenza di adottare alcune regole comuni, per evitare distorsioni di mercato e concorrenza. Anche se è chiamata EU Space Law, per noi addetti ai lavori, si tratta di una dicitura tirata per la coda, perché i settori disciplinati sono diversi da quelli di cui si occupano da sempre le leggi spaziali nazionali.

Ci dica qualcosa di più sui settori di riferimento della legge europea…

Sergio Marchisio: La legge europea è destinata a coprire tre settori. Il primo è quello della cosiddetta safety, sul quale pochissimi Stati hanno legiferato. Siamo di fronte a regole tecniche che attengono alla sicurezza del volo spaziale e del posizionamento di satelliti nelle orbite, ma anche il prevenire le collisioni tra soggetti spaziali. Poi c’è l’ambito, del tutto nuovo, che è quello della resilience. La capacità, cioè, dei sistemi spaziali europei di resistere a eventuali rischi e minacce. Un insieme di regole tecniche per la difesa dai detriti orbitali agli attacchi laser, cyber e così via. Infine, la legge si occuperà della sostenibilità delle attività spaziali. È un aspetto fondamentale: pensiamo ad esempio alle regole per il coordinamento del traffico satellitare in orbita bassa, congestionato dalle mega costellazioni di piccoli satelliti, senza le quali quell’ambiente diverrà inutilizzabile per le generazioni presenti e future.

Si sta delineando come una legge completa, secondo lei, questa legge europea?

Sergio Marchisio: A dire il vero solo un aspetto non vedo chiaro in questa legge, e cioè quali regole abbracceranno il settore della difesa. Perché mi chiedo: dal momento che la difesa entra in tutti ambiti cui si riferisce la legge, otterremo regole specifiche anche per questo? Comunque, non sarà un processo breve, ma molto complesso, e dubito che vedrà la luce molto presto.

Posto che muovono da presupposti giuridici diversi, a lei pare che ci siano contraddizioni tra la legge italiana e quella europea?

Sergio Marchisio: Da quello che è dato capire non mi pare che a Bruxelles stiano proponendo sovrapposizioni con quello che si sta facendo a livello italiano, in quanto, come ho detto, uno sconfinamento dell’Unione Europea nel campo regolato dalle leggi spaziali nazionali sarebbe incompatibile con i limiti alla competenza normativa dell’Unione.

Chi meglio di lei può dircelo, visto che è stato a tutti e due i tavoli…. nazionale ed europeo!

Sergio Marchisio: Ecco, mi pare chiaro che gli ambiti non debbano toccarsi, perché il fondamento dell’iniziativa europea è il mercato interno.

Usciamo un attimo dai contenuti delle leggi perché vorrei farle una domanda di base, diciamo. Quanto complica la vita di voi giuristi il fatto che allo spazio non si possa applicare il concetto di confine?

Sergio Marchisio: A voler essere precisi alcuni confini in verità ci sono. La Corte internazionale di giustizia ha riconosciuto infatti l’esistenza di confini verticali nello spazio atmosferico dei vari Stati. Manca però un confine o un limite “esterno” dello spazio aereo, perché non esiste una delimitazione concordata a livello internazionale. Non c’è perché in via operativa sarebbe facile stabilirlo a 100 chilometri dalla superficie terrestre, lungo la famosa Linea di Kármán. Ma, mi chiedo, conviene davvero stabilire un limite alla sovranità nazionale (che si applica nello spazio aereo, mentre lo spazio extra-atmosferico è privo di sovranità nazionali, è beyond national jurisdiction) a 100 chilometri dalla Terra? E perché non oltre? Sul concetto unitario di aerospazio forse non è necessaria questa limitazione. C’è un unico problema sul piano giuridico secondo me, in materia di responsabilità per danni a terzi, perché si basa sul concetto della localizzazione del danno (si veda l’articolo VII del Trattato sullo spazio extra-atmosferico).

Mi faccia capire meglio.

Sergio Marchisio: Dunque, noi abbiamo due regimi di responsabilità. Una è la responsabilità oggettiva dello Stato di lancio, quando il danno è causato da un oggetto spaziale alla superficie terrestre o a un aeromobile in volo nello spazio aereo. In questo caso si tratta del coinvolgimento di vittime innocenti e ciò spiega perché il regime giuridico sia così stringente. È famoso il caso del satellite sovietico Cosmos 945 che, alla fine degli anni Ottanta, ricadendo in frammenti sulla superficie terrestre contaminò radioattivamente una vasta area del Canada. Dopo un breve negoziato, l’Unione Sovietica risarcì i danni. In caso di danni a oggetti spaziali in orbita nello spazio extra-atmosferico, si applica invece il regime della responsabilità per colpa, perché si suppone che gli attori siano sullo stesso piano, in quanto entrambi hanno assunto dei rischi connessi allo svolgimento di attività spaziali. Si tratta di un’ipotesi più complessa, in cui la vittima deve dimostrare la responsabilità dell’autore del danno. Ecco perché sul piano giuridico è fondamentale individuare il punto preciso in cui avviene l’evento dannoso. Badi bene che alcuni Stati – come l’Australia o gli Emirati Arabi Uniti – al fine di determinare l’ambito di applicazione delle loro leggi, hanno stabilito di darsi un limite spaziale, mentre altri no, e, come la Francia, utilizzano il concetto della “funzionalità” e non della localizzazione.

È vero che il Trattato sullo Spazio del 1967 dichiarava che «l’esplorazione e l’uso dello spazio era a beneficio e nell’interesse di tutti i Paesi», ma durante l’amministrazione Obama molte cose sono cambiate. Nel 2015 il Congresso di Washington ha approvato il Commercial Space Launch Competitivness Act (chiamato anche “Space Act”) che ha in qualche modo reso legale la proprietà eventuale dei corpi celesti da parte delle aziende spaziali americane. Gli Stati Uniti, cioè, hanno creato un precedente, hanno creato i presupposti perché i cosiddetti “space barons” potessero arricchirsi anche in modo predatorio. O no?

Sergio Marchisio: Intanto bisogna contestualizzare lo Space Act di Obama del 2015, perché è vero che riconosce ai privati americani che si dedicano alla exploitation delle risorse spaziali dei diritti di varia natura, tra i quali quello di ownership, però la legge si inserisce in un momento storico di “infatuazione” rispetto alla tematica dello sfruttamento delle risorse naturali dello spazio e dei corpi celesti, tanto che era stata preceduta dall’Asteroid Act, con formulazioni ancora più spinte sul fronte proprietario. Contemporaneamente erano spuntate molte imprese che intendevano dedicarsi a queste attività relative alle risorse spaziali – soprattutto in relazione agli asteroidi ricchi di metalli preziosi. Peccato che però poi gli Stati Uniti non abbiano completato la legge del 2015 con un atto del Congresso che avrebbe dovuto individuare l’autorità nazionale competente a rilasciare ai privati le necessarie autorizzazioni! Insomma, gli Stati Uniti stanno ancora rivedendo l’intero sistema delle regulatory authorities.  Anche noi in Europa, con il Lussemburgo, abbiamo avuto uno Stato pioniere per quanto riguarda le leggi specifiche sullo sfruttamento delle risorse spaziali.

Quindi oggi, secondo lei, qual è la tendenza generale in ambito normativo? Dare maggiori poteri ai privati anche di “proprietà” oppure limitarne il campo di azione al solo utilizzo?

Sergio Marchisio: La legge americana del 2015 ha dato la stura a una serie di critiche, perché avrebbe permesso ai privati di appropriarsi di beni considerati appartenenti all’intera umanità. E anche per questo, per il momento, a livello internazionale la questione della “proprietà” è stata accantonata. Partiamo dalla base, in fin dei conti il Trattato del 1967 ci dice che lo spazio e i corpi celesti sono retti dal principio di libertà di esplorazione e utilizzazione. Ma c’è un articolo che dice che comunque i corpi celesti non sono appropriabili e che, inoltre, l’uso dovrà avvenire nel rispetto degli interessi altrui (articolo IX). I recenti accordi Artemis, infatti, dicono che l’uso non corrisponde all’appropriazione, e stabiliscono anche regole per evitare conflittualità tra i vari protagonisti. Certo, non dico che il problema sia risolto, anzi, ci potranno essere sempre ordinamenti statali che consentono a chi utilizza le risorse di diventarne proprietario, però riscontro la tendenza a limitare il discorso della proprietà, che peraltro è un concetto di diritto privato. Il focus dei trattati è sugli operatori e non sui proprietari, anche perché i proprietari possono non essere gli operatori.

E però così mi costringe a tornare a parlare dei tycoon come Elon Musk, che con SpaceX è entrambe le cose. Come si arginano questi grandi imprenditori che, come è evidente, hanno vari ruoli in commedia?

Sergio Marchisio: Eh, bella domanda. Se parliamo di Musk in qualche modo ne rispondono direttamente gli Stati Uniti.

Questo significa che a Musk vanno gli onori e alla parte pubblica gli oneri?

Sergio Marchisio: Beh… un po’ è così. Lui può permettersi decine di esperimenti prima di arrivare a riutilizzare un razzo anche perché è stato molto aiutato dalla legislazione americana. Per tornare alle leggi, quando gli Stati Uniti hanno chiuso il programma Shuttle hanno introdotto la possibilità di ottenere risorse finanziarie per sistemi trasporto Terra-Spazio di carattere privato. È lì che Musk ha maturato la sua fortuna! Questo per dire che le leggi a volte creano opportunità per i privati prima inesistenti.

A proposito di Musk e di Starlink. Ormai lo spazio è diventato un “warfighting domain”. Di fronte all’aumento delle minacce alle infrastrutture spaziali, andrebbe aggiornato il quadro normativo che contempla le armi antisatellite (ASAT). Con una tecnologia sempre più complessa, come si fa a normare un ambito che evolve così velocemente?

Sergio Marchisio: Non si è finora riusciti a normare con trattati vincolanti, perché questo è un terreno di scontro tra attori come Stati Uniti e Unione Europea, da un lato, e Cina e Russia, dall’altro. Non è stato possibile nessun codice di condotta delle attività spaziali. L’Unione Europea, va detto, ci ha provato qualche tempo fa, con l’iniziativa del Codice internazionale di condotta sulle attività spaziali, ad impegnare gli Stati a non condurre esperimenti di armi antisatellite, ma è stata boicottata in tutti i modi. Poi, si sono moltiplicate in sede ONU varie iniziative di moratorie unilaterali, come quella varata dagli Stati Uniti. Sono segnali discontinui, che hanno acceso qualche speranza per il prossimo futuro in materia di divieto di collocazione di armi nello spazio (non solo quelle nucleari e di distruzione di massa che sono già proibite dal Trattato sullo Spazio del 1967) e di impegni sostanziali a tenere comportamenti responsabili nello spazio.

Sembra strano ma non esiste una “gazzetta ufficiale” dello spazio: non c’è un registro condiviso e riconosciuto che tiene conto di tutti i lanci e soprattutto delle reali attività dei satelliti e delle stazioni orbitanti. È un vulnus dal suo punto di vista? E quanto incide sul fatto che poi ognuno, scusi la franchezza, fa un po’ come gli pare?

Sergio Marchisio: Allora, partiamo dal presupposto che i dati di cui disponiamo sono quelli che comunicano i diretti interessati: da un lato i Paesi e dall’altro l’ONU che, come sappiamo, ha il mandato dal 1961 di immatricolare gli oggetti spaziali. Naturalmente, devono essere gli Stati a espletare la procedura di registrazione degli oggetti spaziali secondo i trattati, soprattutto quelli che hanno aderito alla Convenzione del 1975. Ora, va detto che l’aumento delle registrazioni è stato nel tempo considerevole, però il problema rimane, perché il sistema di immatricolazione dei satelliti all’ONU non ci dà un quadro esatto e affidabile di cosa fanno davvero e dove sono collocati i satelliti. Perché al di là dei dati formali, sapere cosa succede nello spazio è difficilissimo.

Quali sono allora gli strumenti di controllo più efficaci?

Sergio Marchisio: Quelli che sono veramente importanti sono i sistemi di Space Situational Awarness o Domain e di tracciamento dei satelliti, che sono sistemi avanzati per conoscere meglio cosa fanno i satelliti nello spazio.

E se gli Stati o i privati si sottraggono al tracciamento?

Sergio Marchisio: Non possono sottrarsi del tutto, ma comunque è molto complicato capire cosa accade lassù. Ad esempio, gli Stati Uniti hanno notato a un certo punto che un satellite cinese effettuava manovre circolari intorno ai satelliti di altri Stati. E si sono chiesti: cosa sta facendo? Sta spiando? Sta compiendo operazioni dannose? Non è davvero possibile rispondere, ecco perché si insiste tanto sulle intenzioni, sulla trasparenza e sulla fiducia reciproca, perché come in questo caso qualsiasi movimento diverso può diventare sospetto. Stiamo parlando di sistemi fragili, ci vuole poco per creare situazioni di misunderstanding.

Secondo lei il mondo dell’industria – dalle startup alle grandi corporation – e il mondo dell’accademia e dei legislatori pubblici sono mondi alleati o mondi avversari?

Sergio Marchisio: Questa è una domanda politica…! La mia impressione, le dico, è che mantengano delle visioni un po’ diverse, che non vedono le cose necessariamente nello stesso modo, però da un po’ di tempo si sono realizzate ampie convergenze e ciò mi fa ben sperare, perché forse si è capito che la direzione è quella dell’alleanza e della cooperazione.

Posso farle una domanda più personale? Come nasce questa sua passione per lo spazio? E sogna un giorno di vedere da quelle «distanze sgomentevoli» – per dirla con Tommaso Landolfi – ciò di cui quotidianamente si occupa a terra?

Sergio Marchisio: È una passione nata per caso, mi hanno coinvolto tra gli anni Ottanta e Novanta in un gruppo di lavoro internazionale, anche se io di spazio allora sapevo ben poco, ma nel giro di alcuni anni mi sono appassionato e specializzato fino ad arrivare a presiedere il Centro europeo di diritto dello spazio della European Space Agency (ESA). Ma se mi chiede se ho mai avuto il desiderio di andarci, nello spazio, la risposta è no! Quando vedo i bambini che fin da piccoli con il telescopio immaginano di volare nello spazio mi rendo conto che io no, non ho mai avuto questa bellissima aspirazione.

Scritto da

Eva Giovannini

Inviata e conduttrice Rai. Autrice dei podcast “La scelta di Eva” (2024) e “AstroPolitica” (2022), per RaiplaySound. Ha co-condotto per la Rai “Petrolio”, “Popolo Sovrano” e due edizioni del Premio Strega. Membro della Commissione di saggi sull’Europa istituita dalla Presidenza della Camera (2017). È autrice di: “L’ultimo partigiano. Storia di Lanciotto Gherardi soldato della libertà” (con Tommaso Eppesteingher, Paesi Edizioni 2024), “Oriana Fallaci. Il Vietnam, l’America e l’anno che cambiò la Storia” (con Michela di Cecio, Round Robin Editrice 2021) ed “Europa anno zero. Il ritorno dei nazionalismi” (Marsilio 2015).