Scritto da Luigi Pellecchia
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Sin dalla sua costituzione, la Comunità Europea ha compiuto numerosi tentavi al fine di armonizzare la materia tributaria ma, nonostante gli sforzi, non si sono ancora raggiunti risultati concreti né a livello europeo né a livello internazionale. Alcuni governi europei, inoltre, conducono politiche fiscali che portano ad una sempre più chiara e agguerrita “competizione fiscale” con lo scopo di attirare aziende multinazionali offrendo loro vantaggi fiscali.
Con questo articolo si vuole dare una esposizione della cosiddetta “competizione fiscale” tra i Paesi della Comunità Europea, e di come questo comportamento leda i rapporti tra gli Stati stessi, ostacolando il processo di integrazione europea.
Gli accordi anticipati sui prezzi APA (Advance Pricing Agreements) ad esempio sono stati al centro di numerosi scandali fiscali e di casi di aiuti di Stato, con diverse procedure avviate dalla Commissione Europea contro gli Stati membri, sulla base di una perdita di gettito stimata in centinaia di milioni di euro. Ciò nonostante, secondo i nuovi dati diffusi dalla Commissione Europea, continua a crescere in tutta l’Unione il numero degli APA sottoscritti tra singoli Stati e grandi aziende. Gli APA sono un particolare tipo di “ruling fiscale” che assume la forma di un accordo, più o meno rispettoso dei principi di riservatezza, tra multinazionali e governi per definire le future condizioni e modalità di tassazione. Questi accordi possono essere unilaterali, in quanto condivisi tra il contribuente e l’amministrazione finanziaria del Paese di residenza del contribuente stesso, e bilaterali o multilaterali, condivisi e sottoscritti oltre che tra il contribuente e l’amministrazione finanziaria del Paese di residenza del contribuente stesso, anche dalle autorità competenti delle giurisdizioni estere interessate.
Gli sforzi della Comunità Europea di armonizzare la materia fiscale sono stati indirizzati sia nell’ambito delle imposte dirette, sia in quelle indirette. Nel campo delle imposizioni dirette, quelle cioè legate al reddito, si segnalano diversi fallimenti come quello di voler determinare una base imponibile definita e comune per le imprese multinazionali conosciuta con l’acronimo CCCTB (Common Consolidate Corporate Tax Base), un altro è stato quello della formulazione di uno schema pilota definito come HST (Home State Taxation) per le imprese di dimensioni più contenute e, per ultimo, le differenti scelte, rilevanti anche ai fini fiscali, fatte dagli Stati relative all’obbligatorietà dell’adozione dei principi contabili internazionali (IAS/IFRS) in settori diversi da quello bancario e assicurativo.
Nella situazione attuale, oltre a non essere presente un modello europeo per la tassazione diretta, non esistono neppure codici reciprocamente conformi di tassazione e di regolazione. La convergenza dei sistemi nazionali verso soluzioni comuni consiste soltanto in un “copia e incolla” di istituti introdotti in altri paesi europei, scelti dagli Stati in modo discrezionale.
Competizione fiscale: dall’evasione Iva al dumping fiscale
Nell’ambito delle imposte personali sul reddito si registra un’ancora maggiore resistenza degli Stati ad uniformarsi a livello comunitario poiché ogni Governo tende a mantenere inalterata la propria discrezionalità su una fonte di entrate importante, riguardanti elementi come scaglioni di reddito e base imponibile.
Per le imposizioni indirette, quelle cioè legate ai consumi, di cui la più nota è l’IVA – a livello internazionale conosciuta come VAT (Value Added Tax) – nella UE essa assume valori molto diversi a seconda del Paese. Il ventaglio di aliquote spazia dal 19% di Cipro e Romania al 27% dell’Ungheria. Si pensi che sull’IVA, tra il 1967 e il 1977, sono state emanate ben sei direttive comunitarie che, ne hanno sancito i caratteri generali di neutralità e di non discriminazione dell’imposizione ed introdotto il concetto di base imponibile uniforme, definendo anche il suo campo di applicazione. Resta però doveroso segnalare come il regime transitorio introdotto nel 1991 nell’UE per regolamentare le operazioni intracomunitarie, oltre alle difficoltà di applicazione riscontrate nei diversi Paesi membri, abbia dato luogo, con fenomeni di evasione fiscale transnazionale, alle frodi carosello. Questo tipo di evasione fiscale si basa su operazioni triangolari, ossia attività in cui sono coinvolti tre soggetti: un fornitore comunitario, una società tramite definita cartiera e un cessionario nazionale. La condotta fraudolenta messa in atto è volta ad aggirare la normativa sul regime Iva degli acquisti intracomunitari, realizzando operazioni fittizie con il solo scopo di arrivare a detrarre crediti Iva di fatto inesistenti.
Un altro aspetto molto importante da segnalare riguardo la competizione fiscale è l’utilizzo della leva fiscale al fine di attrarre nel proprio territorio le imprese e gli investimenti privati. Questi incentivi vengono offerti in maniera sia diretta, attraverso basse aliquote e pressioni fiscali (dumping fiscale), sia indiretta, attraverso sgravi fiscali ed incentivi. Un modo di fare concorrenza fiscale che crea danni e divergenze profonde in seno alla UE. Il Consiglio Europeo ha cercato, tuttavia, di contrastare tale fenomeno, attraverso una serie di misure come quelle varate nel 1997 con il pacchetto fiscale Monti, che puntava su una serie di elementi tra cui la conciliazione degli interessi economici e politici dei diversi Stati membri, attraverso un codice di condotta in materia di tassazione, di elementi comuni per una soluzione comunitaria in materia di tassazione dei redditi da risparmio e un accordo inteso ad eliminare le ritenute di imposta sul pagamento di interessi e royalties tra le società.
Con la pubblicazione del primo rapporto sulla concorrenza fiscale dannosa dell’aprile 1998, L’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) emana 19 raccomandazioni dettagliate per combattere le pratiche fiscali dannose sia all’interno dei paesi membri, sia in paesi definiti a fiscalità privilegiata. Nel giugno 2000, poi, pubblica un secondo rapporto nel quale identifica 47 regimi fiscali all’interno dei paesi OCSE che sono “potenzialmente dannosi” e ben 35 “paradisi fiscali”.
Nel 2003 l’OCSE assume un nuova e diversa posizione, anche a seguito dei mutamenti politici in ambito internazionale, che attraverso una dichiarazione di principio afferma che il progetto iniziato non si rivolge né contro i paesi a bassa fiscalità, né ha lo scopo di armonizzare i sistemi fiscali nel mondo. Il principale obiettivo è, dunque, quello di promuovere lo scambio di informazioni e il meccanismo giuridico che serve per favorire questo obiettivo.
Al centro, dunque, si pone l’efficienza dello scambio di informazioni tra i paesi che è poi il fulcro del programma “Fiscalis 2020” con cui la Commissione Europea, attraverso quello che definisce pratiche di “buon governo”, intende rafforzare la cooperazione tra i paesi UE.
Del resto, già dalla metà anni Novanta, è apparso evidente che le azioni elaborate dall’OCSE (OECD 1998) sul tema dei paradisi fiscali avrebbero incontrato forti ostacoli. In primo luogo, per l’assenza di credibilità da parte degli Stati membri dell’UE, i quali devono attivarsi seriamente per rimuovere regimi particolaristici presenti nei loro stessi sistemi tributari, specificamente mirati all’attrazione di capitale estero. Si pensi alle attività legate ai marchi e brevetti, ai controlli meno stringenti rispetto a quelli nei rispettivi Paesi di origine e alla differente determinazione della base imponibile (si veda il caso dell’Olanda).
Il superamento della competizione fiscale
Tuttavia, la Comunità Europea è riuscita a raggiungere un importante risultato, la creazione della Unione Doganale. Per la realizzazione di un mercato comune europeo, era necessario definire la questione dei dazi doganali affinché si potesse permettere la libera circolazione delle merci; ovviamente questa libertà è solo un tassello delle libertà da garantire, si pensi alla libertà di circolazione delle persone e dei servizi e alla libertà di stabilimento.
L’istituzione della TDC (Tariffa Doganale Comune), istituita nel 1968, e il divieto di qualsiasi regolamentazione fiscale restrittiva da parte dei Paesi che potesse consentire di eludere il divieto di imposizione dei dazi, ha permesso la nascita di un unico territorio doganale, rappresentando, quindi, il primo notevole successo del processo di integrazione europea nel settore fiscale. Dopo l’unione monetaria e l’avvio di quella politica, le altre conquiste a cui la Comunità Europea deve tendere sono l’unione bancaria ma soprattutto quella fiscale.
È senz’altro valido il principio secondo cui gli Stati nazionali devono avere iniziativa fiscale, pertanto è importante che non si perda l’autonomia che ogni Paese ha, ma questa non deve discriminare gli altri innescando la cosiddetta competizione “dannosa”. È chiaro che a livello europeo il bisogno di interventi al fine di garantire una sana e leale competizione fiscale: l’obiettivo è dunque quello di agire in maniera organica e strutturale. Ciò comporta, dunque, un serio impegno politico e un ripensamento di un modello fiscale europeo che molto probabilmente si legherà all’assetto politico che la stessa UE dovrà darsi e che potrà portare anche alla determinazione di un tributo europeo.
Dal vertice di Bratislava, nel settembre 2016, si è ventilata di nuovo l’ipotesi del progetto di una basa imponibile comune con la possibilità di istituire un’imposta determinata in base allo statuto fiscale europeo delle imprese, il modello potrebbe essere quella di una “corporation tax” europea da applicare sugli utili consolidati e da pagare nello Stato della casa madre. I tributi che i singoli Stati adottano potranno continuare a essere applicati, e questi coesisterebbero con quello applicato a livello europeo.
L’aspetto chiave è che tutta l’attività di gestione e coordinamento dovrà essere fatta a livello europeo, un elemento che, pur non sconvolgendo l’ordinamento fiscale dei singoli Stati, dovrebbe implicare la revisione dei Trattati UE.
L’idea di una futura Costituzione Europea in cui si richiamino i principi di autonomia finanziaria e, insieme ad esso, l’attribuzione all’Unione di un forte potere di coordinamento possono arrivare all’obiettivo non solo di arrestare pratiche fiscali distorsive, ma anche di creare uno strumento essenziale per il coordinamento dei poteri ai vari livelli.
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