L’idea di politica industriale. Da Hamilton ai giorni nostri
- 13 Marzo 2020

L’idea di politica industriale. Da Hamilton ai giorni nostri

Scritto da Giuseppe Surdi

10 minuti di lettura

La politica industriale rappresenta un ambito percepito quasi come distinto, separato, dalla cosiddetta ‘scienza economica’. Gli innumerevoli dibattiti che hanno riguardato definizioni, strumenti, efficacia, fino alla legittimità stessa dell’utilizzo del concetto di politica industriale all’interno delle discipline economiche e come modalità di azione degli Stati – quantomeno nella fase trionfante della teoria neoclassica – hanno ricondotto la politica industriale al più ad ambiti specifici, a porzioni dell’economia dello sviluppo, a risposte a fallimenti di mercato, a interventi emergenziali per settori specifici. Quasi a delimitarne lo spazio, a trovarle una collocazione comoda nel paradigma di riferimento, soprattutto nelle fasi di difficoltà in cui una qualche politica industriale, non meglio specificata, è invocata come panacea dai più che reclamano forme di intervento pubblico nell’economia per affrontare l’emergenza, per poi magari rigettarla con la fine della crisi specifica.

In realtà una linea di distinzione tra ‘scienza economica’ e politica industriale si può forse rintracciare, ripercorrendo a ritroso l’albero genealogico dei concetti, nella loro diversa origine in quanto figlie di padri distinti, riconosciuti rispettivamente in Adam Smith e Alexander Hamilton. Il filosofo morale scozzese, seppure a partire dalla riflessione sulla realtà delle trasformazioni che osserva nel suo tempo e dalla summa delle teorie economiche fino a quel momento sviluppate, traccia una rappresentazione ‘naturale’, universale e cosmopolita del funzionamento del sistema economico, che nel corso del tempo si fa teoria e rimarrà il punto di riferimento delle articolazioni successive della teoria economica mainstream.

Il pensiero smithiano, in una sintesi estrema che non rende ovviamente giustizia delle intuizioni e della molteplicità delle idee, sviluppato nelle due opere fondamentali, la Ricchezza delle nazioni (1776) e la Teoria dei sentimenti morali (1759 e 1790), che andrebbero sempre considerate insieme come sottolineato, tra gli altri, da Carlo Scognamiglio Pasini[1], individua, nella prima, il caposaldo della rappresentazione scientifica di quell’idea di economia di mercato e dei suoi meccanismi basilari – in particolare il perseguimento dell’interesse individuale che «guidato da una mano invisibile» porta a promuovere «frequentemente quello dell’intera società» – che prosegue fino ai nostri giorni; nella seconda opera identifica il fondamento valoriale di un tale sistema in una forte etica individuale fatta di ragione e dominio di sé, che sfociano in quella prudenza comune che costituisce il presupposto morale implicito del funzionamento della società prefigurato da Smith.

Il primo Segretario del Tesoro degli Stati Uniti e padre della patria, invece, con il suo Rapporto sulle manifatture (1791) traccia un programma di vasta portata per ridisegnare scientemente l’economia americana del tempo trasformandola in un sistema produttivo industriale, in maniera pragmatica, cambiandone la struttura dei vantaggi comparati. Hamilton nel suo Rapporto e nell’affermazione politica delle proprie idee specifica tutta una serie di azioni che sarebbero poi entrate nello strumentario della politica industriale dapprima del sistema statunitense e poi dei principali paesi che hanno sviluppato sistemi produttivi moderni. Sussidi alle industrie strategiche, investimenti in infrastrutture a servizio del sistema produttivo, organizzazione di un sistema bancario e finanziario orientato alla stabilità e alla crescita, normative sugli standard per i prodotti, divieti alle esportazioni e liberalizzazione delle importazioni di materie prime, dazi e veti alle importazioni di manufatti e rimborso dei dazi sostenuti dai produttori di beni esportati all’estero, sono tutti elementi di una strategia di sviluppo proposti insieme in maniera sinergica da Hamilton, che per primo ha affermato quell’idea di «protezione dell’industria nascente»[2] come modalità per consentire il radicamento di nuovi sistemi produttivi a fronte della competizione di industrie di Stati a un livello più avanzato, che sarà poi sviluppata sotto il profilo intellettuale da Friedrich List in Germania[3].

L’effetto di questi due filoni di pensiero e di azione, esplicita per Hamilton, implicita per Smith – ma chiaramente sviluppata dai suoi epigoni nelle politiche di liberalizzazione dei mercati, di deregolamentazione ecc. – è ben riassunto da Cohen e DeLong[4]: «mentre le idee di Adam Smith hanno dominato i libri di testo, le idee di Alexander Hamilton si sono dimostrate più influenti nel determinare le strategie di sviluppo» per tutti quei paesi, oltre gli Stati Uniti, che nel corso del tempo si sono affermati come leader nei settori produttivi, seguendone logica e dettami – e adattandole al proprio contesto – come Germania, Giappone, Corea del Sud e da ultimo la Cina. Procedendo per estremi, quindi, Smith e Hamilton hanno elaborato, il primo, una teoria ‘mondo’ del sistema economico da cui derivare tutte quelle politiche volte a rimuovere gli ostacoli al raggiungimento ipotetico dell’ottimo sociale attraverso il funzionamento dei mercati e della libera intrapresa, il secondo, una strategia pragmatica, da cui è discesa un’evoluzione teorica sempre più raffinata, di come cambiare quei pezzi di mondo dotati di sovranità, generalmente gli Stati, per consentirne sostenibilità e sviluppo nel tempo storico e benessere per i loro cittadini.

La riflessione sulla politica industriale[5], che nel corso del tempo si è arricchita di definizioni, concetti e approcci differenti, si è di conseguenza sviluppata su una sorta di binario parallelo rispetto alla ‘scienza economica’ ed è stata declinata in una varietà di modi, con tentativi molteplici di individuare punti di contatto e giustificazioni teoriche per ricondurla al mainstream oppure di riconsegnarla all’oblio, a seconda del momento storico e della forza di alcune posizioni ideologiche rispetto ad altre. Il rigetto neoclassico della politica industriale, che ha preso l’avvio negli anni Ottanta e ha raggiunto il suo apice negli anni Novanta, si era infatti già manifestato nell’ambito della tradizione smithiana individuando come ambiti esclusivi di azione dei governi quelli in cui si manifestano fallimenti nel funzionamento dei mercati – ad esempio quelli relativi al finanziamento e all’offerta di beni pubblici come la R&S di base e non solo – sempre che i ‘fallimenti dei governi’ non comportino risultati peggiori, e come obiettivo massimo il pieno sfruttamento di quei vantaggi comparati dati in natura, in modo che la forze della concorrenza all’interno e le specializzazioni nell’ambito del commercio internazionali possano dispiegare al meglio i loro effetti in termini di efficienza dei sistemi economici e di benessere.

A fronte dell’evidenza e dell’approfondimento degli studi relativi al successo industriale, tecnologico e competitivo dell’Est Asia, Cina inclusa, e della crisi economica strutturale scatenatasi nel 2008, il ritorno di attenzione e di richiesta di politica industriale, sintetizzato perfettamente nel titolo di un articolo di Dani Rodrik di Harvard del 2009 Industrial policy: don’t ask why, ask how[6], ha portato economisti mainstream a esplorare giustificazioni avanzate per un ruolo attivo delle istituzioni pubbliche. La presenza di esternalità informative – che ostacolano i tentativi di sviluppo di interi settori industriali e intra-settoriali e la diversificazione di quei paesi più arretrati in quanto le attività di ‘frontiera’ rischiano di essere imitate e fatte proprie da free rider nazionali o globali –, oppure la necessità di scalare velocemente le possibili traiettorie tecnologiche e produttive che ciascun paese può perseguire secondo la propria dotazione di fattori[7], rappresentano alcuni dei possibili esempi di motivazione per una politica industriale nell’ambito del paradigma prevalente.

Lungo la linea di riflessione di Hamilton, variamente interpretata e aggiornata nelle diverse fasi che hanno riguardato l’evoluzione delle teorie sulla politica industriale, si sono ritrovati invece generazioni di economisti dello sviluppo, economisti classici, passando anche per esponenti della scuola marxista e istituzionalista, fino a economisti strutturalisti ed evoluzionisti. L’attenzione di questi filoni di pensiero si è concentrata su ruolo e modalità dell’azione pubblica nella promozione della crescita e dell’occupazione attraverso politiche volte alla trasformazione dinamica del sistema produttivo, in particolare allo sviluppo del manifatturiero soprattutto nelle fasi di prima industrializzazione, e a modificare le relazioni del commercio internazionale, attraverso l’impulso alle esportazioni delle industrie nazionali e il controllo delle importazioni per superare i vincoli esterni a cui un’economia può essere sottoposta, in modo da cambiare la struttura dei vantaggi comparati.

In questo ambito, solo per dare una pennellata assolutamente parziale e incompleta, la riflessione si è progressivamente spostata: dal riconoscimento di interdipendenze tra attività e settori produttivi tali da richiedere l’intervento dello Stato per consentire un livello di investimenti adeguato e il loro coordinamento[8], al ruolo dell’intervento diretto in ambito economico da parte dello Stato attraverso interventi di command and control o attività di imprese, istituzioni finanziarie, enti di ricerca sotto il controllo pubblico, alle forme di regolazione delle attività economiche che possano permettere l’emergere di forme di competizione virtuosa e non distruttiva tra le imprese di una specifica economia favorendo ove possibile la cooperazione, all’ampio filone di ricerca sui temi del learning e delle capabilities[9] ovvero dell’apprendimento, della conoscenza, delle capacità e competenze personali e collettive e della loro diffusione e accumulazione in quanto prodromiche alla creazione di ecosistemi e istituzioni che consentano al sistema economico e sociale di generare innovazione, meccanismi di catching up rispetto a paesi più avanzati o, al meglio, leadership industriali e tecnologiche. Approcci e temi in divenire che possono fornire nuovi presupposti teorici finanche per le politiche di protezione dell’industria o addirittura dell’economia nascente per dirla con Stiglitz e Greenwald, ma che ovviamente presentano gradi di diversità molto ampi e non si prestano necessariamente a facili tassonomie o a inquadramenti teorici semplificati, con la compresenza di elementi che possono ricondursi a riflessioni più ortodosse o maggiormente eterodosse rispetto al paradigma della ‘scienza economica’[10]. Riflessione comunque orientate, in ultimo, a individuare fondamento e articolazione di politiche industriali (e degli assetti istituzionali che le sovraintendono) in grado di consentire lo sviluppo di società complesse e tecnologicamente avanzate e la trasformazione strutturale dei sistemi produttivi.

L’evidenza crescente della pratica diffusa, costante e pervasiva delle politiche industriali[11] da parte di Stati nazionali o istituzioni di livello locale nella gran parte dei settori di interesse strategico, nei comparti a più alto livello tecnologico, nelle situazioni di trasformazione o crisi industriale e produttiva, evidenzia inoltre la realtà e l’importanza del ruolo delle istituzioni pubbliche: da una parte, nel farsi carico di almeno parte di quell’incertezza radicale propria di qualsiasi sistema economico, tecnologico e sociale; dall’altro, nel definire traiettorie di sviluppo anche contribuendo alla creazione di nuovi mercati con strumenti specifici di intervento, forme di regolazione o strategie di ampia portata[12].

I risultati delle politiche industriali, d’altra parte, evidenziano nel corso del tempo tanto successi quanto fallimenti, sia di singole politiche sia di strategie più complesse, com’è logico sia soprattutto in ottica di costruzione progressiva dei sistemi economici e sociali. Dall’analisi di questi risultati, oltre a una casistica sempre più ricca e specifica che consente di correggere il tiro, se non di evitare errori, emergono due dati essenziali. Da un lato, oltre a un’analisi costante dell’ambito su cui si interviene con misure di politica industriale, risulta cruciale il disegno delle politiche, come queste siano state progettate e poi applicate, l’architettura di governance adottata, ma anche la path dependence rispetto alle politiche assunte in precedenza[13]. Dall’altro lato le misure di politica industriale in senso stretto non possano essere considerate disgiuntamente dalle politiche macroeconomiche, dalla gestione della domanda aggregata in particolare di quella pubblica, ma anche quella privata interna determinata dalle politiche fiscali, dalla politica del tasso di cambio, perché con queste interagiscono e ne sono condizionate fino a decretarne il successo o l’insuccesso.

Non si tratta quindi solo di ragionare sul singolo strumento, per cercare in via ipotetica quello ottimale, o di arrovellarsi sulla preferibilità di politiche verticali rivolte a settori o imprese specifiche rispetto a politiche industriali orizzontali sulla base di un principio di neutralità, visto che nelle scelte di investimento in infrastrutture o in istruzione «non c’è niente di neutrale […] riguardano sempre una valutazione politica circa le priorità» che si vogliono perseguire, come ricordano Stiglitz et al. (2013)[14].

La politica industriale non è quindi semplicemente un set di strumenti buoni all’occasione o uno state of mind per una proficua collaborazione tra pubblico e privato[15], quanto piuttosto una strategia di cambiamento, concreta e non ideologica, che parta dall’analisi delle condizioni effettive e delle azioni intraprese in passato e proponga un percorso innovativo di sviluppo basato su un modello economico e sociale in grado «di garantire la sostenibilità della traiettoria culturale che la comunità legittimamente sceglie e che si esprime, in un’economia di mercato, nei rapporti di scambio con le altre comunità»[16] e la resilienza della comunità stessa[17]. In questo senso la definizione dei confini di una comunità dotata di sovranità è una precondizione essenziale per individuare e adottare una strategia di politica industriale, il che forse spiega le difficoltà di affermazione di un percorso effettivamente europeo, soprattutto nel confronto con gli Stati Uniti e la Cina ad esempio.

Occorre dunque una strategia non basata su un approccio deterministico, ma che utilizzi tutte le leve e gli strumenti a disposizione, per tracciare la direzione di quel cambiamento che imprenditori, imprese, istituzioni pubbliche e private effettivamente realizzeranno, innovando, assumendo rischi, affrontando crisi, individuando percorsi tecnologici e produttivi e modelli di consumo imprevedibili. Questo è tanto più vero in un mondo sempre più complesso e caratterizzato, oltre che da una finanziarizzazione transnazionale dei sistemi economici, da filiere e catene del valore articolate lungo tutto il globo e dall’emergere di un’economia delle piattaforme che accentra, in modo paradossalmente decentralizzato, informazioni, logistica, distribuzione di beni e fornitura di servizi. A maggior ragione, l’approccio della politica industriale deve essere quella di uno sperimentalismo pragmatico e intelligente, all’interno di una strategia complessiva, che consenta di modificare in corso d’opera gli errori, con l’obiettivo hamiltoniano di trasformare in meglio, ognuno secondo il proprio percorso com’è giusto in un mondo fondato sulla libertà, l’economia e il sistema sociale in cui viviamo.


[1] C. Scognamiglio Pasini, Adam Smith visto da Carlo Scognamiglio Pasini, LUISS University Press, Roma 2007.

[2] H. J. Chang, Cattivi samaritani, Egea, Milano 2008.

[3] F. List, Das nationale System der politischen Ökonomie, 1841.

[4] S. S. Cohen, J. B. DeLong, Concrete Economics, Harvard Business Review Press, Boston 2016, p. 34.

[5] Per recenti rassegne delle teorie relative alla politica industriale, tra gli altri: H. J. Chang, A. Andreoni, Industrial Policy in a Changing World: Basic Principles, Neglected Issues and New Challenges, «Cambridge Journal of Economics 40Years Conference», Cambridge 2016; J. M. Salazar-Xirinachs, I. Nübler, R. Kozul-Wright, Industrial Policy, productive transformation and jobs: Theory, history and practice, in Trasforming Economies: Making industrial policy work for growth, jobs and development, a cura di J. M. SalazarXirinachs, I. Nübler, R. Kozul-Wright, International Labour Organization, Ginevra 2014; P. Bianchi, S. Labory, From old Industrial Policy to New Industrial Development Policies: An Introduction, in International Handbook of Industrial Policy, Edward Elgar, Cheltenham 2006.

[6] D. Rodrik, Industrial policy: don’t ask why, ask how, «Middle East Development Journal», 1 (2009).

[7] Su questa linea di pensiero la riflessione dell’ex chief economist e vice presidente della Banca Mondiale, Justin Y. Lin, e di altri che hanno proposto una metodologia per identificare i settori obiettivo per gli investimenti e il supporto da parte di istituzioni pubbliche proattive detta Growth Identification and Facilitation.

[8] Ad esempio in questa direzione si è mossa in origine la riflessione di A. O. Hirschman (The strategy of economic development, Yale University Press, New Heaven 1958) sui legami delle imprese con i fornitori di input produttivi e gli acquirenti dei prodotti e la teoria sviluppista sul cosiddetto Big Push per investimenti complementari avanzata inizialmente da Paul Rosenstein-Rodan (Problems of Industrialization of Eastern and South- Eastern Europe, «Economic Journal» 53, 210/211, (1943), pp. 202-11).

[9] Tra gli altri: M. Cimoli, G. Dosi, J. E. Stiglitz (a cura di), Industrial Policy and Development: The Political Economy of Capabilities Accumulation, Oxford University Press, New York 2009; J. E. Stiglitz, B. Greenwald, Creating a Learning Society, Columbia University Press, New York 2014.

[10] Ad esempio nell’ambito del learning e delle capabilities è possibile, secondo Salazar-Xirinachs et al. (2016), ritrovare approcci riconducibili all’impianto teorico dei fallimenti di mercato relativi all’informazione e alla produzione e disseminazione di conoscenze, approcci strutturalisti che si soffermano sul rapporto tra struttura tecnologica, prodotti e competenze, evoluzionisti orientati ad esplorare le relazioni di tali aspetti con le dinamiche di convergenza economica e tecnologica e di trasformazione produttiva dei paesi meno avanzati verso quelli a un più alto stadio di sviluppo tecnologico-produttivo, oppure seguire le linee di riflessione sul learning in production della Scuola Economica di Cambridge, evidenziata da Chang e Andreoni (2016), che si interrogata sul ruolo dei rendimenti crescenti, dell’indivisibilità tecnico-economiche delle decisioni di investimento, delle complementarietà nella produzione ecc.

[11] In merito, tra gli altri, oltre ai volumi collettanei già citati, J. Y. Lin, J. E. Stiglitz (a cura di) The Industrial Policy Revolution I – The Role of Government Beyond Ideology e J. E. Stiglitz, J. Y. Lin, E. Patel (a cura di) The Industrial Policy Revolution II – Africa in the 21st Century, International Economic Association Series, Palgrave Macmillan, New York 2013, M. Mazzucato, Lo Stato innovatore, Laterza, Roma-Bari 2014, A. Noman, J. E. Stiglitz (a cura di), Efficiency, Finance, and Varieties of Industrial Policy, Columbia University Press, New York 2016.

[12] Lin ad esempio sottolinea che l’iniziativa cinese one belt, one road, anche conosciuta come nuova via della seta, risponda ad una chiara strategia di politica industriale in quanto alimenta l’emergere di nuovi mercati creando spazio in Cina per industria a più alto valore aggiunto, secondo quanto riportato da C. Smart, in Industry by Design?, Project Syndicate, 2017. Per una riflessione sul ruolo dei mercati, in quanto «strutture artificiali di relazioni che rendono possibile qualunque forma di scambio», si veda P. Bianchi, C. Pozzi, La crisi economica e la politica industriale, in Le politiche industriali alla prova del futuro – Analisi per una strategia nazionale, a cura di P. Bianchi, C. Pozzi, il Mulino, Bologna 2010.

[13] S. Labory, G. Prodi, La creazione di vantaggi competitivi: nuovi ruoli per la politica industriale, in Le politiche industriali alla prova del futuro – Analisi per una strategia nazionale, P. Bianchi, C. Pozzi (a cura di), il Mulino, Bologna 2010.

[14] J. E. Stiglitz, J. Y. Lin, C. Monga, The Rejuvenation of Industrial Policy, Policy Research Working Paper 6628, Banca Mondiale, Washington 2013, pp. 8-9.

[15] D. Rodrik, The Return of Industrial Policy, Project Syndicate, 12 aprile 2010.

[16] E. Cassetta, C. Pozzi, Politiche industriali, selettività e mercato, «L’industria», 4 (2016), pp. 531-536.

[17] C. Pozzi, G. Surdi, Leggi di Kaldor, sovranità e resilienza, «L’industria», 2 (2016), pp. 207-218.

Scritto da
Giuseppe Surdi

Laureato in Discipline Economiche e Sociali presso l’Università Bocconi, ha conseguito il Master of Arts in Economics presso l’Université catholique de Louvain e il Dottorato di Ricerca in Diritto ed Economia presso la LUISS ‘Guido Carli’. È stato esperto presso il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Fa parte del Gruppo Ricerche Industriali e Finanziarie - GRIF ‘Fabio Gobbo’ presso la LUISS ‘Guido Carli’. È membro del comitato di redazione di «L’industria – Rivista di Economia e Politica Industriale» edita da il Mulino.

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