Liberare il potenziale dei territori italiani. La proposta del Forum DD
- 08 Agosto 2020

Liberare il potenziale dei territori italiani. La proposta del Forum DD

Scritto da Michelangelo Morelli

12 minuti di lettura

«La proposta che noi presentiamo oggi muove dall’obiettivo di utilizzare le risorse stanziate giocando una carta spesso trascurata sia dalle politiche pubbliche sia da noi cittadini: quella dei saperi territoriali e delle capacità che sono depositate sul nostro territorio. Abbiamo definito questa proposta come una liberazione del potenziale che giace in questi territori, di quelle capacità imprenditoriali e creative sedimentatesi nel tempo e che oggi, sospinte anche dagli effetti della crisi, hanno l’opportunità di scatenarsi nuovamente, al fine di migliorare la qualità di vita dei cittadini e affermare quegli obiettivi di giustizia sociale e ambientale che oggi sono diventati ancora più pressanti».

Le parole di Sabina De Luca, già capo del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione economica al MISE, hanno introdotto la presentazione della nuova proposta del Forum Disuguaglianze e Diversità, intitolata Liberiamo il potenziale di tutti i territori con una politica di sviluppo moderna e democratica. Il documento è il frutto di un lavoro condiviso tra il Forum DD e il Dipartimento di Architettura e Studi Urbani (DAStU) del Politecnico di Milano, in collaborazione con le amministrazioni comunali di Milano, Bologna, Napoli, Palermo e l’area-progetto Basso Sangro-Trigno. Lo scopo della proposta è quello di porre le basi per un’efficace politica di sviluppo territoriale, finalizzata da un lato al miglioramento della qualità dei servizi pubblici offerti nel territorio, e dall’altro alla creazione di strategie partecipate dalle amministrazioni locali e dagli abitanti del luogo. Il punto è infatti rifuggire da un mero approccio top-down, evitando perciò un’imposizione dall’alto che tenga poco o per nulla conto dell’esperienza diretta di chi affronta quotidianamente le problematiche del luogo. La proposta mira infatti ad un’integrazione orizzontale delle varie istanze sociali, politiche ed economiche, generando un circolo virtuoso di buone politiche attraverso la responsabilizzazione degli attori ed un impiego razionale delle risorse, nazionali ed europee, a disposizione.

La metodologia dialettica suggerita dallo studio implica forme multilivello di cooperazione istituzionale, coinvolgendo perciò il Centro e i vari centri locali nella pianificazione e realizzazione degli interventi sul territorio. La concertazione di forze non implica il predominio esclusivo del pubblico, comunque incoraggiato nella forma di associazione tra diversi enti locali, ma anche l’effettiva partecipazione di forze private e sociali tramite partenariati, necessari per un’efficace articolazione in loco delle politiche predisposte dai vertici istituzionali. La rete di cooperazione deve inoltre poggiare su capaci leadership locali: a tal proposito è importante dare massima responsabilità agli amministratori (in particolare sindaci e amministratori dei livelli sub-comunali), potenziando poi le tecno-strutture entro cui il confronto e la realizzazione materiale dei progetti debbono necessariamente esprimersi.

L’impegno da parte dei soggetti locali è un fattore essenziale, ma non può prescindere da un concreto supporto politico. Lo Stato e le sue articolazioni istituzionali devono presentarsi come un presidio nazionale unitario, in grado di accantonare pratiche di policy making scarsamente meditate ed elaborate senza il parere dei diretti interessati. Ogni Ministero deve superare la mera “settorialità” del proprio incarico, agendo in armonia con i diversi dipartimenti nel quadro di una complessiva Strategia Nazionale Condivisa. Per farlo lo Stato deve proseguire nel percorso di rinnovo della Pubblica Amministrazione, sia in termini di risorse umane che di metodi e procedure, orientandone le diverse articolazioni verso una specifica mission che rientri comunque nell’impianto della Strategia condivisa. Anche i mezzi a disposizione devono essere accuratamente ponderati relativamente ad effetti indesiderati. L’utilizzo indiscriminato di strumenti come gli appalti, percepito in una logica concorrenziale come il mezzo più efficace per selezionare la migliore offerta, è sovente distorto dalle amministrazioni a causa della logica del massimo ribasso, provocando un pericoloso trade-off tra risparmio e qualità a scapito di quest’ultima.

La metodologia proposta del Forum DD cerca di trovare un giusto equilibrio tra corretta ricezione della domanda pubblica e ottimizzazione dell’offerta pubblica. Come sottolineato però nel corso della presentazione da Arturo Lanzani, docente al DAStU del Politecnico di Milano, l’elaborazione di politiche pubbliche deve tener conto delle tante Italie che coesistono sul territorio nazionale. Le diverse tipologie di territorio – aree metropolitane, di mezzo e interne – impongono infatti al policy maker di considerare le differenti problematiche di ciascun “ecosistema”, senza però perdere di vista l’unità di intenti e di fini che sottende l’intero progetto. Ancora una volta l’adozione di una prospettiva bottom-up, coinvolgendo quindi anche la cittadinanza attiva e i soggetti di impresa, è di capitale importanza per scovare situazioni di disagio oppure, al contrario, per valorizzare gli elementi chiave della società in cui le politiche di sviluppo vanno ad operare. Quella del Forum DD è in sostanza una proposta pienamente democratica, sia nel metodo che nei principi, capace di conciliare domanda e offerta di servizi in una prospettiva comune finalizzata alla rigenerazione e all’innovazione di una delle vere ricchezze dell’Italia: i patrimoni del territorio.

 

Cinque punti per far ripartire i territori italiani

Gli effetti della pandemia in Italia hanno rilanciato con urgenza il bisogno di un’agenda pubblica capace di promuovere un efficiente sistema di welfare materiale, orientandolo verso il riequilibro delle fragilità e sacche di disuguaglianza tra diversi territori e all’interno di una stessa area. Non è possibile farlo attraverso le consuete erogazioni di fondi a pioggia, spesso attuate senza che né i finanziatori né i finanziati riescano a stabilire con precisione le aree di intervento. Al contrario è necessario investire in specifici settori chiave dell’offerta pubblica, dalle infrastrutture di base alla scuola, dalle politiche abitative alla mobilità sostenibile, creando così la base per un rafforzamento della domanda pubblica di lavoro e quindi per la ripartenza di un’economia sull’orlo della crisi.

La proposta individua cinque indirizzi tematici su cui basare le future politiche di sviluppo. Il primo di questi è l’Edilizia Residenziale Pubblica (ERP), che in Italia rappresenta solamente il 4% dello stock abitativo complessivo a fronte del 16% in Francia e 17% nel Regno Unito. Di fronte a proposte irrealizzabili di dismissione di un patrimonio pubblico di per sé già esiguo, la proposta del Forum DD è quello di migliorarne la gestione attraverso l’ampliamento dello stock, valorizzando complessi edilizi non utilizzati, e con nuove forme di alleanze tra il potere pubblico, gli attori dell’housing sociale (fondazioni, associazione di quartiere) e i soggetti privati. Le nuove policies dovranno avere come presupposto logico un nuovo atteggiamento dell’autorità verso le politiche per la casa, ponendosi come assoluta priorità la riduzione delle sacche di marginalità e la riqualificazione materiale e sociale del patrimonio pubblico. Non si tratta infatti solo di ristrutturare complessi edilizi spesso in pessimo stato, ma anche di garantire ai suoi abitanti diritti basilari, ad esempio quelli relativi all’accesso al lavoro, spesso negati in virtù della loro situazione di disagio.

Il tema della scuola, quest’ultima interessata negli ultimi mesi da un’inedita rivoluzione didattica, è il campo su cui l’intesa tra lo Stato, gli enti locali e gli attori sociali può realmente creare prospettive di innovazione che riguardino il futuro del Paese. La percentuale di finanziamento alla scuola sul totale del PIL in Italia è tra le più basse d’Europa. La proposta chiede di destinare alle politiche scolastiche il 15% dei futuri investimenti, premiando le esperienze in grado di produrre innovazione e impatti positivi sui beneficiari, evitando di erogare i finanziamenti solo sulla base del rispetto dei parametri di rendicontazione. L’obiettivo deve essere quello di rilanciare l’educazione come pilastro fondamentale della vita del Paese, promuovendo l’istruzione di tutti i livelli attraverso il potenziamento del personale, dell’offerta didattica e delle strutture adibite, e dando vita a forme di integrazione con l’ambiente circostante che trasformino la scuola in presidio territoriale per i servizi e le infrastrutture fondamentali per i cittadini.

Le conseguenze del Covid-19 hanno rinnovato la consapevolezza nell’opinione pubblica della necessità di garantire cure mediche adeguate e quindi infrastrutture capaci di soddisfare la relativa domanda pubblica. A tal fine la proposta sollecita la definizione di standard qualitativi, strutturali e tecnologici che rendano uniforme l’assistenza medica in tutto il Paese, puntando inoltre sul potenziamento del personale medico e delle nuove tecnologie (fascicolo sanitario elettronico, telemedicina) in grado di innovare e quindi migliorare l’erogazione del servizio. Anche in questo caso il diritto alla salute deve ispirarsi al criterio di “prossimità”, delocalizzando le cure dai centri ospedalieri in maniera capillare verso il territorio e investendo inoltre sulla “medicina di comunità” (assistenza domiciliare, ostetrica e infermiere di comunità), in grado di ovviare a quei deficit logistici che di fatto privano gli abitanti delle periferie dei diritti invece garantiti al centro.

Gli ultimi due punti individuati dalla proposta del Forum DD riguardano la mobilità sostenibile e la qualità degli spazi collettivi. Il trait d’union tra questi temi è l’esigenza di migliorare l’abitabilità dei territori e l’interdipendenza tra i diversi ecosistemi sociali e produttivi, muovendosi nell’ottica green di salvaguardia dell’ambiente e soprattutto di riduzione delle disuguaglianze. Oltre a potenziare le forme di mobilità collettiva (treni, autobus) e le modalità di trasporto alternative (sharing mobility, veicoli elettrici), intervenendo quindi sul modo in cui le persone si spostano, è necessario anche ripensare complessivamente gli spazi in cui esse vivono. Gli agglomerati urbani si presentano spesso come vere e proprie giungle, in cui l’accesso agli spazi e ai servizi pubblici viene pregiudicato dal sovraffollamento di veicoli privati e da eccessivi tassi di densità abitativa. La proposta cerca di rilanciare l’importanza dello “spazio esterno” nei contesti urbani, inteso come irrinunciabile complemento all’abitabilità e utile per ridurre i divari tra le diverse zone delle città. È necessario inoltre predisporre per le aree non metropolitane e rurali un’adeguata rete infrastrutturale, fatta di strade ma anche di ciclovie e cammini pedonali, capace non di invadere i territori ma di connetterli fra di loro, promuovendo inoltre linee di mobilità lenta nei territori a bassa densità abitativa ma dal grande potenziale culturale.

 

Come liberare i territori? La parola agli alleati del Forum

La presentazione della proposta del Forum DD si è svolta online nel pomeriggio di venerdì 24 luglio, con la partecipazione dei suoi principali contributori. Oltre a Sabina De Luca e Arturo Lanzani, sono intervenuti nell’ordine Matteo Lepore, assessore alla Cultura, all’Immaginazione civica e Pon Metro del Comune di Bologna, Marco Lombardo, assessore al Lavoro e alle Attività Produttive del Comune di Bologna, Leoluca Orlando e Giuseppe Mattina, rispettivamente Sindaco e assessore alla Cittadinanza Sociale del Comune di Palermo, Monica Buonanno, assessora alle Politiche Sociali e al Lavoro del Comune di Napoli, Cristina Tajani, assessora alle Politiche del Lavoro del Comune di Milano e Raffele Trivilino, coordinatore dell’Area Basso Sangro-Trigno. Nell’ultima fase dell’incontro ha avuto luogo l’atteso intervento di Giuseppe Provenzano, ministro per il Sud e la Coesione Territoriale, seguito dalla conclusione di Fabrizio Barca, coordinatore del Forum Disuguaglianze e Diversità.

La discussione è stata arricchita dalla testimonianza diretta degli esponenti delle stesse amministrazioni che hanno attivamente partecipato alla stesura della proposta. Svolgendo il discorso attorno ai suoi capisaldi tematici, i partecipanti hanno illustrato le varie iniziative attivate sul territorio, mostrando percorsi di sviluppo alternativi capaci di attivare competenze e saperi spesso resi inerti dalla ritirata delle istituzioni di fronte alla richiesta di interventi efficaci.

Per essere realmente effettivi, i progetti dell’amministrazione necessitano però di un framework operativo più ampio. «In questi anni – argomenta l’assessore Lepore – abbiamo lavorato cercando di far sì che le nostre tattiche fossero radicate dentro ad una solida strategia». Orientando le politiche di sviluppo in base al concetto di «prossimità ed immaginazione civica», è stato possibile integrare le competenze di cittadini, terzo settore e imprese, creando quindi forme di partecipazione dal basso «che anche nel lavoro di osservazione del percorso di emergenza Covid ci hanno aiutato a fare emergere cantieri di progetto, di mutuo aiuto e di sostegno alla cittadinanza». Oltre al coinvolgimento dei saperi territoriali, l’ingrediente fondamentale di buone politiche di sviluppo è la corretta gestione dei fondi. «Per noi – spiega Lepore – l’uso dei fondi è importante per le scelte che saranno in grado di impattare sul Paese e di ridurre le disuguaglianze; ma devono vedere nelle città dei soggetti in grado di generare politiche, di fare anche advocacy […] su temi bandiera che portiamo avanti assieme per produrre dei reali cambiamenti».

Non solo i principi, ma anche gli strumenti dell’amministrazione, come gli appalti, devono essere in grado di produrre innovazione sociale. «Come poter orientare la leva degli appalti in maniera innovativa, in modo da favorire la giustizia sociale?» si chiede l’assessore Lombardo. Ciò è possibile «orientando le produzioni nella città verso la filiera del valore […] e cercando così di ridurre le disuguaglianze». Un esempio è quello relativo allo smart working, divenuto durante il lockdown simbolo del lavoro “agile” ma anche cartina di tornasole del digital divide che caratterizza alcune parti del Paese. Per Lombardo è necessario «aggiornare lo statuto dei lavoratori con due nuovi diritti: il diritto alla connessione, perché non è possibile che a seconda della posizione geografica qualcuno possa avere differenze di connessione, e il diritto di disconnessione, che vuol dire non essere nella permanente disponibilità al lavoro». Le iniziative a livello territoriale debbono quindi necessariamente integrarsi con strategie nazionali, in modo da creare «le condizioni per una crescita che possa liberare i territori ma essere orientata anche alla giustizia sociale e ambientale».

Quando si parla di giustizia sociale è necessario considerare il diritto – alla salute, alla casa o al lavoro – non tanto nella sua singolarità, ma come elemento integrato di un sistema più ampio di garanzie. In questo modo infatti, come osservato dal sindaco Orlando, nel contesto d’emergenza generato dal Covid-19, «partendo dal diritto alla salute, stiamo scoprendo diritti negati e dando un contributo alle disuguaglianze». Come rimediarvi? Prima ancora di imbastire progetti e strategie, è necessario permettere alle istanze territoriali di trovare spazi di espressione. Si tratta, secondo l’assessore Mattina, di «costruire quei percorsi di partecipazione legati ai bisogni reali», basando perciò le politiche di sviluppo sul recupero di diritti spesso negati, come ad esempio il «diritto alla residenza, che oggi diventa uno dei principali luoghi per far esigere anche altri diritti».

Le diverse esperienze locali sono utili per esplicare, spesso in tutta la sua drammaticità, quel nesso funzionale che sussiste tra la realizzazione di uno specifico diritto e l’accesso potenziale a molte altre prerogative fondamentali del cittadino. L’assessora Buonanno ha spiegato le difficoltà di applicazione a Napoli del Decreto Lupi riguardo alla residenza, «secondo cui le persone che alloggiano nell’edilizia pubblica non hanno diritto alla residenza». Utilizzando in modo innovativo gli strumenti a disposizione, l’amministrazione partenopea ha creato la «residenza di prossimità», secondo il quale è possibile stabilire attraverso «un luogo prossimo all’alloggio della persona la sua residenza [legale]», garantendo così il riconoscimento del diritto all’identità e quindi l’accesso a tutti gli altri diritti essenziali.

La garanzia dei servizi al cittadino implica anche un utilizzo delle risorse che, al netto dell’ordinaria amministrazione, riesca ad innovare realmente l’offerta pubblica. «Noi – spiega infatti l’assessora Tajani – abbiamo provato nell’esperienza del Pon Metro [Piano Operativo Nazionale Città Metropolitane] […] a sperimentare cose che non avremmo altrimenti fatto. Abbiamo scelto di usare quei fondi non in sostituzione di interventi che avremmo dovuto fare, ma per cose che non avremmo fatto se non ci fossero state le risorse». L’intervento pubblico deve inoltre essere orientato da uno spirito etico, rimediando quindi non solo a deficit tecnologici e organizzativi, ma impegnandosi anche per ridurre le disuguaglianze. A tal proposito il Comune di Milano ha portato avanti «la costruzione di un protocollo di intesa con i sindacati che guidi tutta la materia del subappalto di Milano» favorendo quelle imprese «che scelgono l’utilizzo di taluni contratti collettivi nazionali, provando a limitare il fenomeno del dumping salariale e del lavoro povero nell’appalto e subappalto degli enti pubblici attraverso un meccanismo di premialità».

È comunque vero che non tutta l’Italia è Milano, anzi. Riferendosi a quei territori per certi versi speculari al capoluogo lombardo, ovvero le aree interne, Raffaele Trivilino non usa mezzi termini: «diciamo che siamo pochi, e per la politica quindi non siamo sempre interessanti: infatti per un certo periodo siamo stati ignorati». Molte cose sono cambiate con la creazione della SNAI (Strategia Nazionale per le Aree Interne) nel 2014, che ha posto al centro dello sviluppo territoriale settori fondamentali come l’istruzione e la salute. Dalla razionalizzazione di plessi scolastici fatiscenti e sovraffollati al potenziamento della medicina di comunità, l’intervento pubblico non può mirare unicamente ad una ristrutturazione in via straordinaria dei servizi locali. L’obiettivo deve essere infatti una rigenerazione complessiva del territorio, che non faccia passare per innovazione ciò che è già da tempo normalità in molte realtà italiane. Spiega infatti Trivilino: «Tutte queste innovazioni che abbiamo fatto bisogna trasformarle in ordinarietà, passare quindi dalla straordinarietà alla realtà di ogni giorno. Questo ci differenzierà da quello che è successo prima».

Il Covid-19 ha brutalmente rimesso al centro del dibattito pubblico il tema delle disuguaglianze sociali e geografiche, coagulando attorno ad esso un consenso tale da aprire di fatto nuove strade per un concreto intervento del Centro. «Io non sogno mai di dire che le crisi sono opportunità – precisa il Ministro Provenzano – perché in primis sono crisi […] e vanno affrontate con il giusto grado di sensibilità. È giusto però dire che ci offrono delle occasioni che sarebbe negativo sprecare». Le risorse stanziate dal Governo, nonché i piani di investimento per il territorio, hanno seguito un approccio del tutto diverso rispetto al passato. Spiega infatti il Ministro che «questo lavoro è stato fatto adottando un nuovo metodo», in cui il Centro ha intavolato con le amministrazioni regionali un duro ma proficuo negoziato, manifestando inoltre la necessità per quest’ultime «di indirizzare e riprogrammare le risorse secondo linee guida nazionali precise». Anche prima dell’emergenza l’azione del Governo, e in particolare quella del Ministero per la Coesione Territoriale, ha basato l’erogazione dei finanziamenti sul principio del dialogo con le realtà locali, sbloccando ad esempio le attività del Comitato Tecnico Aree Interne. Ricordando le parole di Arturo Lanzani, il Ministro spiega che «noi abbiamo una rete di città medie, che in questo Paese è essenziale. […] Guardando ad esse abbiamo ripartito risorse per infrastrutture sociali anche durante la crisi. Quindi piccoli interventi, opere di infrastrutturazione sociale che hanno un valore importante quando spesso, sulla mobilità, ci si concentra invece sulle grandi strategie». Lo scopo dell’intervento pubblico deve essere quello di conciliare sviluppo ed equità, garantendo quindi, nel quadro di una pianificazione nazionale, strategie diversificate a seconda delle esigenze territoriali e soprattutto nuove strutture e metodi per unificare le differenti realtà italiane. Su quest’ultimo punto il Ministro ha ribadito l’urgenza di nuove modalità di coordinamento, in grado di migliorare la comunicazione tra la Pubblica Amministrazione centrale e locale, e di tecnostrutture che riescano ad unire realmente i territori. «Ciò che fa la differenza tra immaginare quei luoghi [le aree interne] come realtà di piccola resistenza oppure come luoghi in cui sperimentare nuovi modelli di organizzazione […] è rompere l’isolamento attraverso la connessione» predisponendo perciò investimenti utili a «colmare il divario digitale non solo nell’accesso ai servizi, ma anche per ripensare i modelli produttivi».

L’interlocuzione col Governo e con i Ministeri è un ingrediente fondamentale per la riuscita della proposta. «Noi possiamo costruire contenuti, – precisa Fabrizio Barca – possiamo portare la voce della società e della ricerca, ma sta al Governo agire e modificare la traiettoria, prendendo o meno quelle decisioni che ritiene giuste». Affinché i contenuti indicati dal Forum non restino lettera morta, il Centro dovrà riuscire a includere alcuni punti chiave nell’Accordo di Partenariato con l’Unione e nel Piano della Recovery and Resilience Facility. Il Governo dovrà infatti aderire al metodo proposto, definendo indirizzi nazionali settoriali coincisi e rafforzando le cabine di regia per le aree interne e per le aree urbane, quest’ultima al momento assente. Proprio alle aree urbane dovranno essere destinati ulteriori fondi, in modo da sopperire ai correnti vuoti finanziari e favorire in tal modo un effetto leva sulle risorse ordinarie. Inoltre, come sottolineato da molti amministratori intervenuti alla presentazione, è necessario l’adeguamento delle risorse umane a livello locale e centrale, modernizzando così la Pubblica Amministrazione in vista delle sfide da affrontare in futuro. Il Governo sarà all’altezza? Conclude Barca: «I prossimi novanta giorni saranno decisivi per la storia del Paese. Quei fondi infatti, che apprezziamo che il Governo abbia raccolto, non solo devono usati bene, ma potrebbero essere usati anche molto male. Se li vedremo usare per fare nuovi sussidi o liste di opere, quei soldi non faranno altro che un danno al Paese. Noi siamo per la qualità della spesa, non per l’ammontare».

Scritto da
Michelangelo Morelli

Laureato in Storia delle Istituzioni Politiche presso l'Università di Bologna, frequenta attualmente il corso magistrale in Scienze Storiche presso il medesimo Ateneo. Appassionato di storia della politica e storia economica, è alunno della Scuola di Politiche.

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