Scritto da Flora Alfiero, Robert Burghiu, Camilla Crippa, Dario Montano, Anna Giulia Panciera, Emanuele Rosini, Camilla Tettoni, Silvia Zaccaria
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Le conseguenze della globalizzazione hanno inciso profondamente sugli equilibri tra potere pubblico e privato ridisegnando le strutture giuridiche, politiche ed economiche degli Stati. Allo stesso tempo, lo sviluppo delle tecnologie digitali ha favorito la nascita di poteri transnazionali sempre più influenti, spesso sottratti al controllo democratico.
In questa intervista a Maria Rosaria Ferrarese – già professoressa di Sociologia del diritto presso l’Università di Cagliari e docente stabile presso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione – riflettiamo, partendo da concetti fondanti degli Stati moderni come il tema della cittadinanza e dei costituzionalismi, passando per l’influenza della globalizzazione e la nascita dei “poteri nuovi”, fino ad arrivare a temi attualissimi come i big data e l’intelligenza artificiale.
L’intervista è stata realizzata da Flora Alfiero, Robert Burghiu, Camilla Crippa, Dario Montano, Anna Giulia Panciera, Emanuele Rosini, Camilla Tettoni e Silvia Zaccaria, nell’ambito del corso 2024 della scuola di formazione “Traiettorie. Scuola di lettura del presente”.
Lei ha coniato il concetto di “costituzionalismo puntiforme”, potrebbe spiegarlo?
Maria Rosaria Ferrarese: Dopo la globalizzazione, il costituzionalismo ha visto modificarsi profondamente alcuni suoi caratteri, specialmente quelli che erano più strettamente legati agli Stati. Come ha osservato Peter Haberle, il costituzionalismo è ormai collocato “nello spazio”, e non più solo sui territori statali. In altri termini, la globalizzazione ha portato sia a estendere la sensibilità costituzionale fino a una dimensione capace di coprire punti diversi del globo con una sorta di “costituzionalismo globale”, sia a indurre una proliferazione di nuove carte costituzionali, come nel caso di vari Paesi dell’America Latina. Più in generale, abbiamo assistito alla diffusione di “insediamenti costituzionali” di varia specie e natura (statale e sovranazionale, regionale e globale, pubblica e privata ecc.). L’odierno costituzionalismo è insomma geograficamente esteso e diffuso, ma semanticamente talvolta errante, poco stabilizzato, differenziato in quanto affidato alle sensibilità dei vari consessi giudiziari. Soprattutto, esso oggi appare incapace di svolgere una funzione essenziale per cui era nato: identificare i poteri e stabilire i loro limiti. Di fronte all’enorme crescita di poteri privati, specie di natura finanziaria e tecnologica, a cui ha condotto la globalizzazione, esso appare impotente e sguarnito. Si tratta di una profonda mutazione. L’assetto variegato e multipolare dovrebbe tendere ad un inquadramento più unitario e stabile, anche se, in realtà, in questo momento storico, questo sembra un obiettivo di difficile realizzazione, dato che il mondo è percorso da inquietudini molto gravi e da tendenze che volgono in direzione contraria al costituzionalismo, ossia alla limitazione del potere politico o di altra natura, come tutti sappiamo.
Lei ha identificato l’internazionalizzazione e la privatizzazione come i due principali fattori di innovazione delle impalcature del potere. Quali sono le realtà che si inseriscono in questo scenario?
Maria Rosaria Ferrarese: Effettivamente, sono state quelle le due “autostrade” lungo le quali il mutamento istituzionale e il mutamento della struttura dei poteri hanno camminato nella fase della globalizzazione, potremmo dire indisturbati, almeno fino alla crisi del 2008. L’internazionalizzazione era fortemente incentivata dal cosiddetto “Washington consensus” e fu accolta da gran parte degli Stati. Si trattava di uno scostamento considerevole rispetto al passato. È vero, infatti, che la dimensione del diritto internazionale non era sconosciuta agli Stati, ma si trattava di una versione che permetteva agi stessi di mantenere una piena sovranità, e dunque di atteggiarsi come soggetti del tutto indipendenti. Al contrario, l’internazionalizzazione che prende corpo soprattutto dagli anni Novanta ha un suo carattere distintivo nel multilateralismo. Il multilateralismo diventa una delle caratteristiche del nuovo assetto internazionale, che vede gli Stati interconnessi e le istituzioni internazionali guadagnare terreno e potere anche rispetto agli Stati. E oggi, proprio rispetto a quell’assetto, possiamo avvertire diversi cambiamenti e forti tentativi di rovesciamento.
Per quanto riguarda invece la privatizzazione, si è trattato di una sorta di prateria apertasi per i soggetti privati, con la possibilità di acquisire nuovi poteri, sia per concessioni degli Stati, sia per autonoma iniziativa. Le opportunità si ponevano soprattutto a livello transnazionale per quei soggetti che volevano e potevano superare la dimensione dei confini nazionali. Ciò significava non essere più assoggettati a una cornice statale, che ovviamente limitava molto l’estensione dei loro poteri sottoponendoli a limiti e controlli. La globalizzazione ha consentito insomma a molti soggetti privati di proiettarsi economicamente in una dimensione che non era coperta dal diritto, o rispetto alla quale le vecchie misure giuridiche, come il diritto internazionale privato, si mostravano inadeguate o insufficienti. Si è aperta così la sfera del diritto transnazionale, cioè la possibilità per soggetti privati, animati da un intento imprenditoriale, di appropriarsi di una sfera di potere giuridico in via di fatto, dandosi autonomamente le regole delle proprie azioni senza alcun condizionamento statale. Si tratta di una modalità di potere che fuoriesce dalle forme proprie stabilite dagli Stati e produce una privatizzazione anche del diritto, che diventa di fonte privata, pur riguardando talora fenomeni di grande portata economica o sociale. Il che è funzionale all’affermazione di forme di potere privato specie di natura finanziaria e tecnologica, diventate competitive rispetto agli Stati, come vediamo nella situazione odierna e come cerco di illustrare nel mio volume Poteri nuovi.
Oggi possiamo osservare il diverso destino che le due “autostrade” della globalizzazione prima indicate, quella dell’internazionalizzazione e quella della privatizzazione, stanno registrando. Mentre il processo di internazionalizzazione è in grave crisi, sotto l’assalto dei sovranismi che vogliono riaffermare la logica dei confini nazionali, i processi di privatizzazione procedono indisturbati, seppure a un ritmo meno frenetico. Anche se non sono sotto la pubblica attenzione, che è prevalentemente concentrata sulle guerre e sul grave stato di inquietudine dell’assetto internazionale, le vie della privatizzazione sono in continua espansione. Per i privati si aprono sempre nuove possibilità di acquisizione di potere. Un esempio tra tanti, di cui riferisco in un articolo pubblicato su Nomos (Stati tra pubblico e privato: il ruolo delle società di consulenza), parlando di un fenomeno ancora poco noto al grande pubblico: quello delle cosiddette “società di consulenza” (consultancy firms), vere e proprie imprese della conoscenza, con una organizzazione di tipo capitalistico su vasta scala, abilitate a fornire pareri, consultazioni, know how in ogni settore, a cui fanno ricorso non solo imprese e soggetti privati, ma anche Stati e soggetti pubblici vari, inclusa l’Unione Europea. Non ci sarebbe di che stupirsi, se non fosse che le “consulenze” chieste da Stati e soggetti pubblici spesso si avvicinano troppo a quel terreno che sarebbe di loro pertinenza esclusiva, come nel caso dei disegni di legge, o della formulazione di progetti di pubblico interesse, su cui quei professionisti, che certo non hanno una formazione che li induce a pensare in termini di “pubblico interesse”, non necessariamente sono le persone più adeguate a esprimere pareri e prendere decisioni.
Invece, per quanto riguarda l’internazionalizzazione, si può registrare una decisa retromarcia dovuta alla caduta di quel clima di fiducia del passato, che vedeva nel multilateralismo una via di avanzamento anche economico e nelle istituzioni internazionali pubbliche un percorso collaborativo che premiava tutti, anche se le dissimmetrie di potere tra gli Stati certamente non sparivano. Una serie di eventi negativi, a partire specie dalla pandemia e dalla guerra mossa dalla Russia all’Ucraina, hanno contribuito a indebolire quel clima di fiducia e di volontà di collaborare. Anche il riaccendersi della rivalità tra Stati Uniti e Cina ha contribuito a riportare l’attenzione su questioni di sicurezza nazionale, alimentando ostilità e sfiducia, se non una vera e propria logica amico/nemico. Questa logica e la perdita di fiducia hanno finito per contagiare anche le cosiddette catene globali del valore, cioè quel modo di produzione che si era assestato lungo un percorso transnazionale distribuendo i pezzi delle linee produttive in vari Paesi a seconda delle loro capacità, specializzazioni e convenienze in termini di mercati del lavoro. Così, queste catene che erano “globali” sono state accorciate e ridotte: si parla in proposito di nearshoring o di friendshoring, proprio perché gli Stati tendono a non voler dipendere più da soggetti esterni che non siano affidabili, e che possono nei momenti critici far sentire il loro potere, o persino la loro inimicizia. Anche se alcuni accordi internazionali sono stati conclusi di recente, certamente c’è una linea di arresto piuttosto significativa su questo piano.
Per quanto riguarda il rapporto tra governance e diritto, in uno dei suoi articoli ha identificato come giudici e contratti stiano sempre più assumendo il potere legislativo a discapito dei governi. Quale è, secondo lei, la situazione attuale di questo fenomeno?
Maria Rosaria Ferrarese: La globalizzazione non ha delineato unicamente nuove linee di potere privato, ma ha investito anche il potere pubblico, con importanti novità. Con riferimento al settore pubblico, in particolare, si è registrato un aumento della rilevanza delle Corti, che sono diventate sempre più significative, spesso anche rispetto alla legislazione, sia sul piano interno ai vari Paesi, sia sul piano internazionale e transnazionale. Sebbene questa tematica sia stata ampiamente illustrata e discussa nei decenni passati, attualmente è meno al centro dell’attenzione a causa dei cambiamenti che hanno investito lo scenario globale. Un buon esempio per mostrare il diminuito interesse per il tema, specie a livello internazionale, può essere quello del mandato di arresto erogato dalla Corte penale internazionale (a cui gli Stati Uniti non hanno aderito) nel 2023 nei confronti di Putin che è stato violato più volte. Lo stesso si può osservare per il mandato di arresto erogato dalla stessa Corte nei confronti di Netanyahu, altrettanto disatteso qui e lì. Entrambi gli esempi mostrano la diminuita forza simbolica ed effettiva delle pronunce giudiziarie a livello internazionale, parallelamente al forte indebolimento della questione dei diritti umani. Possiamo quindi affermare che attualmente vi è una minor attenzione verso la fonte giudiziaria, che anzi spesso è oggetto di contestazione da parte dei politici, specie di fede sovranista. Infatti, la crescita della rilevanza delle giurisdizioni si era verificata in un momento di crisi della politica e delle sue risorse. Quando la politica si indebolisce, altre forme di potere emergono e si affermano, anche per rispondere a domande di società sempre più complesse. Nel contesto attuale, il potere giurisdizionale, pur continuando a rappresentare una risorsa importante e una delle poche voci pubbliche in grado di farsi ascoltare, indubbiamente ha perso rilevanza rispetto al passato, parallelamente a un generale indebolimento del linguaggio dei diritti e dei diritti umani, come dimostra anche la drammatica situazione di Gaza. L’attenzione dei governi attualmente è piuttosto concentrata infatti su questioni di sicurezza nazionale, con ricorso anche a misure restrittive che in passato erano meno presenti e meno accettate.
Nonostante durante la pandemia sembrasse che gli Stati occidentali stessero assumendo un ruolo più attivo e autonomo rispetto ai mercati finanziari, non si è effettivamente verificato un cambiamento duraturo in questa direzione. Quali sono i fattori che continuano a rendere prioritari i mercati rispetto all’intervento statale?
Maria Rosaria Ferrarese: È difficile ipotizzare grandi cambiamenti in campo finanziario guidati dalla politica perché i mercati finanziari, in qualche modo, sono ormai incistati nell’assetto globale in un modo che rende complicato qualsiasi tentativo di rovesciare la loro posizione. Nel 2024 è stato pubblicato un volume di Alessandro Volpi, I padroni del mondo (Editori Laterza), che dimostra come, specie dopo il 2008, i poteri dei fondi finanziari, che gestiscono il risparmio a livello mondiale, si sono estremamente rafforzati e ramificati, fino a raggiungere una posizione di indipendenza quasi assoluta dagli Stati. Si tratta di collettori di ricchezze inimmaginabili e, sotto questo profilo, è più probabile che siano gli Stati, alla ricerca di prestiti o dei tanto ambìti investimenti, a doversi piegare alle loro condizioni.
Ciò diventa tanto più vero quanto più le risorse finanziarie degli Stati tendono a ridursi, in un modo o nell’altro, com’è avvenuto negli ultimi decenni. Ciò, sia a causa di sprechi e cattiva gestione da parte degli stessi Stati, ma soprattutto per via di un’ideologia neoliberale che guardava con ostilità tassazione e spesa pubblica, specie a fini di welfare. Tutto questo, sommato a un’ideologia della “austerità” che ha pesato particolarmente in Europa, ha portato a un indebolimento delle finanze statali e a un aumento del debito pubblico che pone sempre più gli Stati in una posizione di dipendenza dai poteri finanziari internazionali, detentori di immense ricchezze e anche della possibilità di decidere le destinazioni di investimento. Da questo punto di vista c’è poco da essere ottimisti, anche se non è impossibile ipotizzare che gli Stati, a partire dai più potenti, possano avere uno scatto di orgoglio politico e mettere in discussione alcuni privilegi di cui godono oggi i colossi finanziari e tecnologici, ad esempio sul piano fiscale. Tuttavia, è molto difficile ipotizzare un simile cambiamento, specie con Trump alla guida degli Stati Uniti.
A fronte delle dinamiche trasformative prodotte dalla globalizzazione, per cui lei parla di “economia senza limiti” e “Stato a potere limitato”, come può evolvere il concetto politico e sociale di cittadinanza?
Maria Rosaria Ferrarese: Oggi il concetto di cittadinanza è diventato estremamente complesso. In passato, la cittadinanza era legata in modo chiaro al territorio: chi nasceva in un Paese ne diventava automaticamente cittadino, con tutti i diritti e doveri che ne derivavano. Tuttavia, la globalizzazione e l’aumento delle migrazioni hanno profondamente modificato questa realtà. Da una parte, proprio le ideologie neoliberali hanno contribuito a ridurre notevolmente i diritti legati alla cittadinanza, specie i diritti “che costano”. Naturalmente la situazione è ben più grave per chi aspira alla cittadinanza provenendo da altri Paesi. Assistiamo a una crescita costante del fenomeno migratorio, spinto dalle difficili condizioni di vita che molte persone affrontano in Paesi “difficili”. Guerre, mancanza di libertà, cambiamenti climatici e povertà costringono sempre più persone a lasciare le proprie terre. Inoltre, la globalizzazione stessa, intesa come maggiore facilità di comunicazione, ha aumentato la consapevolezza relativa alle disuguaglianze globali. Molte persone che vivono in Paesi difficili si chiedono perché esista tanta ricchezza e benessere in alcune parti del mondo, mentre loro vivono in condizioni di estremo disagio. Questo le spinge naturalmente a cercare opportunità migliori altrove.
Dall’altra parte, però, abbiamo assistito nei Paesi che sono oggetto di migrazione all’emergere di populismi e movimenti politici che vedono l’immigrazione come una minaccia, e la affrontano con ostilità e talora con atteggiamenti razzisti. Questo è particolarmente vero e paradossale anche per l’Italia, dove sussiste un grande bisogno di immigrazione e le stime fatte dalle istituzioni delle persone necessarie al funzionamento del sistema economico sono inferiori rispetto a quelle effettivamente necessarie. Questa discrepanza è alimentata da una visione distorta e carica di pregiudizi verso la diversità. È vero che durante le grandi ondate migratorie, come nel caso dell’emigrazione europea verso l’America, si verificano anche episodi di criminalità, ma questo non significa che la migrazione debba essere vista in modo negativo o demonizzante.
La tecnologia non può non essere citata tra i grandi fattori di innovazione delle strutture del potere. Sia i processi di internazionalizzazione che i processi di privatizzazione non avrebbero potuto svolgersi con la rapidità con cui si hanno avuto luogo se non avessero beneficiato dell’evoluzione delle tecnologie informatiche, che a partire dagli anni Novanta hanno conosciuto uno sviluppo significativo e senza precedenti. Dal suo punto di vista, qual è oggi il ruolo giocato dai media e anche dell’intelligenza artificiale in considerazione di questi processi?
Maria Rosaria Ferrarese: Questo è sicuramente un tema centrale del nostro presente e soprattutto del nostro futuro. Indubbiamente, la digitalizzazione del mondo ha portato dei vantaggi enormi, a partire dall’avvento di internet, che ha generato nuove possibilità di comunicazione a bassissimo costo e accessibile a tutti, avviando così un processo di democratizzazione della comunicazione su scala globale. Se la diffusione delle informazioni tramite internet è un indubbio avanzamento, la fase segnata dall’avvento dei cosiddetti “social” ha tuttavia provocato anche effetti negativi all’interno dell’infosfera. Essi infatti, come sappiamo, accanto alla promozione del dialogo e dello scambio di idee, hanno spesso creato delle microsfere comunicative con opinioni fortemente polarizzate e spesso caratterizzate da aggressività e ricorso a fake news. Del resto, le situazioni in cui il dialogo e il confronto vengono a mancare sono generate e alimentate dalle stesse piattaforme, che non sono strumenti neutri, ma funzionano sulla base di programmi predisposti, attraverso determinati algoritmi, in modo da favorire la polarizzazione delle opinioni. E il fatto che oggi lo sviluppo di queste tecnologie sia prevalentemente in mano a soggetti privati con poche regolazioni, specie sul suolo americano, deve farci preoccupare. Del resto, è significativo che lo stesso Musk abbia espresso qualche preoccupazione sotto questo profilo. D’altra parte, anche se l’Unione Europea persegue un suo progetto regolatorio, è difficile parlare di un pieno controllo, o almeno di un aggiornamento costante delle regolazioni pubbliche sullo sviluppo tecnologico e specie sull’intelligenza artificiale. Ciò non solo per la scarsa volontà politica di farlo, che ha caratterizzato specialmente gli Stati Uniti, ma anche per un’altra ragione, che sta nell’evoluzione continua che caratterizza le tecnologie digitali, che riesce quasi sempre a rendere inattuale l’ultimo atto regolatorio.
Il tema dell’intelligenza artificiale, oggi più che mai al centro del dibattito pubblico, si inserisce perfettamente in questo discorso. I grandi imprenditori del web sono anche “i padroni dell’intelligenza artificiale”, perché dispongono dei mezzi necessari per il suo sviluppo, e sono pertanto detentori di poteri enormi nell’indirizzare il futuro del mondo. L’IA può essere impiegata per gli scopi più diversi e il fatto che tutto ciò sia nelle mani quasi esclusive di imprenditori privati, con piena libertà di manovra, non può non far sorgere qualche preoccupazione. Il tema dell’intelligenza artificiale, insomma, ci espone a grandi speranze ma anche a nuove inquietudini per il nostro futuro, data la possibilità di sviluppare, accanto a applicazioni con finalità che giovano all’umanità, applicazioni e potenzialità di segno contrario.
A suo parere, in un contesto in cui l’accumulazione dei big data rappresenta una nuova forma di capitalismo dell’informazione, come può questo influire sulle emergenti forme della governance globale?
Maria Rosaria Ferrarese: Siamo in un contesto in cui la possibilità di accumulare e detenere i dati rappresenta una risorsa di inestimabile valore, che configura implicazioni rilevanti per la privacy e per la governance. Ancora una volta ci troviamo di fronte al fatto che in gran parte sono i soggetti privati – ossia aziende tecnologiche e piattaforme di social media – a detenere e gestire enormi quantità di dati, insieme con i governi, che ne hanno bisogno sia per ragioni di sicurezza nazionale, sia per esigenze di esercizio del potere. Come sappiamo, la linea di condotta adottata dall’Occidente su tali questioni è apparentemente impostata sull’esigenza di tutelare e garantire la privacy. Tuttavia, ad oggi, sussiste un evidente conflitto tra tale orientamento e il fatto che i loro custodi siano soggetti privati che non sono mossi da interesse pubblico. D’altra parte, la gestione dei dati anche da parte degli Stati, specie se non democratici, si può prestare ad abusi e intenti lesivi dei diritti. Ad esempio, è noto che in Cina la possibilità di immagazzinare e gestire una massa di dati personali si è tradotta in una tristemente efficace opportunità di controllo e monitoraggio dei propri cittadini. Ciò è emerso in modo particolare nel periodo della pandemia, fino a configurare il rischio di una deriva totalitaria. Gli attori in grado di accedere all’accumulazione e alla gestione dei cosiddetti big data sono depositari del potere di condizionare significativamente le libertà personali e i comportamenti individuali e dei governi. Insomma, la governance non è più l’esito solo delle decisioni politiche degli Stati, ma viene esposta a influenze esterne, contrattazioni e pressioni di vario genere. Il che, mentre in alcuni casi potrebbe aprire delle prospettive positive, per altri versi può configurare rischi per la democrazia, com’è già avvenuto negli Stati Uniti, con Zuckerberg che nel 2018 fu chiamato a rispondere davanti al Congresso americano sul caso Cambridge Analytica.
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