“Sdoppiamento. Una prospettiva nuova per l’Europa” di Sergio Fabbrini
- 08 Agosto 2017

“Sdoppiamento. Una prospettiva nuova per l’Europa” di Sergio Fabbrini

Recensione a: Sergio Fabbrini, Sdoppiamento. Una prospettiva nuova per l’Europa, Laterza, Roma – Bari 2017, pp. 210, 18 euro (scheda libro)

Scritto da Andrea Pareschi

9 minuti di lettura

Il panorama europeo contemporaneo continua a presentare una spirale di più crisi a carattere asimmetrico, che hanno acuito le divisioni fra Stati, messo in dubbio il ruolo globale dell’UE e reso meno benevolo il sostegno di cui essa gode (quando ne gode).

Dopo il 2016, caratterizzato in primo luogo dal referendum britannico che ha sancito la Brexit e dall’elezione di Trump, i segnali delle elezioni olandesi e francesi del 2017 sono stati largamente interpretati come una battuta d’arresto delle forze populiste e un rilancio di quelle europeiste. Le prime azioni del presidente Macron hanno però già svelato come simili valutazioni fossero semplicistiche, riproponendo intatto il problema della traiettoria dell’integrazione europea.

Una questione affrontata da Sdoppiamento, un breve ma densissimo saggio divulgativo, che propone di rispondere a circostanze di una gravità senza precedenti con una metamorfosi istituzionale. La costruzione europea andrebbe scissa, configurando un’Europa non già “a più velocità” ma “a più finalità”: un’unione politica federale, inserita in un mercato unico di ampiezza virtualmente paneuropea.

La diagnosi di Fabbrini inizia accostando il nuovo nazionalismo americano alla successione di crisi interne nei campi della politica economica, dell’immigrazione e della sicurezza (in cui l’autore ricomprende sia gli attentati terroristici in patria sia gli interventi nella regione MENA). Le crisi non avrebbero riguardato il mercato unico quanto quelle “politiche strategiche” di cui, pur comunitarizzandole, gli Stati membri hanno mantenuto un controllo più diretto.

Poiché “le crisi […] tendono a contrapporre gli interessi nazionali in quanto le loro soluzioni hanno inevitabili implicazioni distributive”, in un contesto di intensificata sfiducia il modello di deliberazione intergovernativo le ha aggravate, generando alternativamente muddling through, stallo decisionale o soluzioni centralizzatrici promosse da un direttorio a trazione tedesca.

Mentre queste hanno confuso l’attribuzione delle responsabilità al livello europeo o a quello nazionale, opposizione alla nuova governance e richieste di ri-nazionalizzazione della politica si sono saldate all’anti-europeismo in una miscela esplosiva.

 

Le crisi e la trasformazione intergovernativa dell’UE

Innanzitutto, Fabbrini tratteggia l’evoluzione storica dell’UE a partire dal carattere dell’originaria CEE come patto per la pace, volto ad “addomesticare le relazioni esterne degli stati nazionali europei, creando un regime sovranazionale con caratteristiche domestiche”. Si sofferma poi sul Trattato di Maastricht, risposta ai cambiamenti geopolitici del periodo 1989-1991 (tralasciando precedenti esperimenti di coordinamento nei settori di high politics, come la Cooperazione Politica Europea). In quanto esito di compromessi – tra fautori dell’unione politica e della mera integrazione economica, e fra sovranazionalisti e intergovernamentalisti – Maastricht aveva assorbito materie di “alta politica” ma con regimi decisionali meno sovranazionali: una diversificazione sopravvissuta al “cantiere istituzionale” degli anni Novanta e Duemila e costituzionalizzata dal Trattato di Lisbona.

Ad una “costituzione sovranazionale” – a cui presiedono un legislativo bicamerale (Parlamento Europeo e Consiglio dei Ministri) e un esecutivo duale (Consiglio Europeo e Commissione) – se ne è così affiancata una dominata dai due organi intergovernativi, che richiede alla Commissione mero supporto tecnico e marginalizza il Parlamento. Un simile sistema, oltre a concentrare funzioni esecutive in un organo legislativo come il Consiglio, è tacciato di difetto di legittimità: “non si può considerare legittima una decisione presa dal Consiglio Europeo o dal Consiglio dei Ministri in nome dell’intera UE e dei suoi cittadini, quando i membri di quelle istituzioni beneficiano di una legittimazione esclusivamente nazionale”. (Si potrebbe peraltro obiettare che per lungo tempo la legislazione comunitaria – quando la procedura legislativa ordinaria non era ancora tale – ebbe il Consiglio come decisore principale. Se l’odierna insufficienza di una legittimazione “a base nazionale” è attribuita ad interessi nazionali in contrasto fra loro, nelle percezioni o nei fatti, il problema è sostanziale.)

Dettagliando le crisi multiple, Fabbrini riassume gli sviluppi che dal 2010 hanno segnato per l’Eurozona un’integrazione senza sovranazionalizzazione. Porre il baricentro decisionale negli organi intergovernativi ha implicato un’inevitabile gerarchizzazione delle relazioni fra Stati, aggravata dall’inadeguatezza della Francia nel bilanciare il peso della Germania – il che è attribuito, ma senza argomentare, al suo “enorme apparato pubblico” e alla sua “economia bloccata da diversi vincoli statali e corporativi” – e da meccanismi largamente automatici e altri accorgimenti predisposti per legare le mani agli Stati restii. Come si argomenta lucidamente:

Si sono svuotate le democrazie nazionali e non si è creata una democrazia sovranazionale. […] La politica economica in quanto governo del ciclo economico è stata sostituita da una politica economica indipendente dal ciclo economico. Per di più, tale integrazione centralizzata non è avvenuta all’interno dell’ordine legale e istituzionale sovranazionale, bensì (per larga parte) ai margini o fuori quell’ordine.

Non solo: lo svuotamento della politica democratica nazionale all’insegna dell’ordoliberalismo ha svilito la differenziazione tra destra e sinistra che, in passato, aveva assorbito anche domande di cambiamento radicali, ora riversate giocoforza in canali anti-establishment. Secondo l’autore, “la convergenza obbligata tra la destra e la sinistra è il risultato del modello di governance economica che si è venuto istituzionalizzando nel corso della crisi (e le cui premesse sono nel Trattato di Maastricht del 1992)”.

La crisi migratoria – che, in un contesto già discorde, ha soffiato sulle braci, sottoponendo i Paesi di primo arrivo ad ulteriore pressione – ha scardinato gli equilibri consensuali: non solo è rimasto lettera morta il sistema di accoglienza di quote di rifugiati proposto dalla Commissione, per l’intransigenza dei capi di governo (non solo) dell’Est, ma anche Schengen è a rischio. In ogni caso, “l’UE intergovernativa che è emersa da quelle crisi ha poco o punto a che fare con l’UE sovranazionale che organizza il funzionamento del mercato unico”.

 

Lo “sdoppiamento” come soluzione a prospettive nazionali inconciliabili

Sommandosi, ad ogni modo, linee di divisione presenti e passate “riflettono le diverse prospettive sull’integrazione europea, perseguite da diverse coalizioni di Stati, che le crisi multiple hanno reso sempre di meno conciliabili”. Vi sono Stati mossi da ragioni economiche, tra cui i Paesi ex-EFTA e quelli dell’Est, placati in passato con opt-out selettivi che ormai non sembrano più sufficienti, e che hanno comunque un approccio poco chiaro al mercato unico, che per il suo compimento e la risoluzione di dispute non può fare a meno di istituzioni sovranazionali. Essi si comportano “come opportunisti che prendono ciò che fa comodo (i finanziamenti provenienti dal programma dei fondi strutturali) e rifiutano ciò che non fa comodo (l’allocazione al loro interno di una quota di rifugiati politici)”.

Fra le due prospettive politiche, Fabbrini critica quella incentrata sull’unione intergovernativa. Per i vizi di legittimità ed efficacia del suo metodo, essa ha trasformato il forum europeo in un’organizzazione di Stati (più che di cittadini) soggetta alla volontà del più forte, con il favore di élite tedesche pericolosamente convertitesi a questa dottrina, associata ad un approccio che pretende di applicare ovunque lo stesso modello di politica economica. Critica però anche quella federalista, che etichetta come “prospettiva della federazione parlamentare”, asserendo che:

ha finito per confondere lo stato federale, che nasce dalla disaggregazione di un’organizzazione precedentemente unitaria, con l’unione federale, che è invece il risultato di un’aggregazione di stati precedentemente indipendenti. Gli stati federali parlamentari sono generalmente accentrati (mentre così non è per le unioni federali) e si basano su un sistema di governo che affida ad una sola Camera (quella popolare, appunto) il compito di dare o togliere la fiducia al governo. Ciò è possibile perché vi è un ragionevole equilibrio demografico tra le unità costituenti e, soprattutto, vi è una evidente omogeneità della cultura politica di quelle unità costituenti.

In chiave comparata, l’autore guarda all’esperienza degli USA nell’eccentrico sforzo di provarne la natura non di Stato federale, bensì di unione federale: che non avrebbe un governo inteso come “istituzione dotata del potere di decisione ultima”, e la cui sovranità separata per aree di policy sarebbe persino “inconciliabile con l’idea di Stato”. Questa trattazione suscita molte riserve, anche per il poco comprensibile pregiudizio anti-statalista che pervade in realtà l’intero volume. La terminologia è oscura: la distinzione fra unione federale e Stato federale non corrisponde a quella consueta tra confederazione e federazione, poiché per Fabbrini l’unione federale “intreccia aspetti federali e confederali”. Per di più, un riparto delle competenze per ambiti contraddistingue non soltanto i Trattati europei, ma pure Stati che diremmo federali, che si sono formati proprio per aggregazione di Stati indipendenti attraverso fasi confederali.

Fabbrini coglie però nel segno ritenendo arduo, in presenza di sempre maggiore differenziazione all’interno dell’UE, pensare ad un naturale approdo comune. Lo “sdoppiamento” è appunto la presa d’atto che propone, concependo l’Eurozona o il nucleo dei Paesi fondatori come il seme di un’unione politica – inserita in un più vasto mercato unico – di cui delinea l’architettura istituzionale. Il potere legislativo sarebbe da esercitarsi con un budget autonomo scaturito da una tassazione indipendente, estendendosi all’ambito redistributivo giacché “una contemporanea unione federale non può non essere anche un’unione sociale”. Quanto all’esecutivo, non potendosi eludere il Consiglio Europeo, Fabbrini propone di “democratizzarne” la presidenza, con un’elezione paneuropea (tramite un collegio elettorale all’americana) dopo la selezione di due candidati da parte dei capi di governo. La Commissione dovrebbe preparare i lavori del Consiglio Europeo, restando priva di un rapporto di fiducia con il Parlamento. A questo e al Consiglio un ruolo di controllo, efficace in quanto non condizionato dal dover fornire all’esecutivo una maggioranza politica.

L’ultimo capitolo discute la necessità dell’Italia di elaborare una visione del suo ruolo in Europa, dopo che la giravolta intergovernativa dell’UE e le divisioni emerse hanno reso poco sostenibile la sua tradizionale retorica tanto europeista quanto vaga. Per l’immediato, per contare nell’arena intergovernativa occorre un governo “coerente, stabile, credibile”. Di qui l’invettiva sia contro una élite politica irresponsabile e faziosa, sia contro interessi funzionali che, anziché proporre soluzioni di ampio respiro, hanno coltivato i rispettivi particolarismi. Il lamento per un sistema di partito non “coerentemente europeo” pare meno appropriato, dato che in tutto il continente i sistemi di partito sono stati destabilizzati. Desta perplessità il succinto calderone di riforme proposte per rafforzare le basi del governo: non solo una razionalizzazione del parlamentarismo, ma un non meglio specificato “alleggerimento degli apparati burocratici centrali e periferici”, e un sistema elettorale che “consenta di fare emergere una maggioranza politica, tanto più nelle condizioni di una competizione tripolare”. Quanto invece alla strategia di lungo termine, l’autore parte dal presupposto che l’Italia, svantaggiata dalla logica intergovernativa, non possa comunque limitarsi ad una posizione federalista ormai anacronistica; e che necessiti di un’unione politica per l’endemica esposizione a “venti illiberali”.

 

Valutazioni critiche

Non è facile compendiare per un pubblico ampio tanti e tali temi, ma Fabbrini vi riesce senza quasi mai perdere in chiarezza e precisione. Oltre all’aver evitato l’ambiguo concetto di “Europa a più velocità” – a tratti brandito dagli Stati recalcitranti per frenare l’integrazione, a tratti speranzosamente indicato come via di salvezza – è apprezzabile la critica agli Stati, dal comportamento improntato ad un insostenibile free riding, che non hanno chiara l’impossibilità di un mercato unico funzionante senza organi sovranazionali. È salutare il non guardare all’UE come ad un unicum, poiché “l’ideologia del sui generis […] ha condotto a processi di istituzionalizzazione dell’UE basati sulla confusione dei poteri, sulla moltiplicazione degli ordini legali, sulla formalizzazione di assetti governativi privi di bilanciamenti”. Da ultimo, nonostante il lamento per l’esito del recente referendum costituzionale appaia giustificato sino ad un certo punto, è ineccepibile la furente chiamata ad una carente classe dirigente italiana a “definire un accettabile interesse nazionale” e una strategia in campo europeo.

Sono invece rivedibili certe scelte lessicali sensazionalistiche e/o imprecise: gli “enormi spostamenti di popolazioni” dall’Africa, gli “attacchi terroristici ripetuti e di violenza inaudita”, il fatto che “Schengen aveva abolito le frontiere interne senza proteggere quelle esterne”, o un bizzarro rilievo per cui le decisioni intergovernative del Consiglio non avrebbero carattere legale. A più riprese il libro pecca di attribuzione disinvolta di “opinioni comuni”, come quando sostiene che “nel passato si era formata una consapevolezza diffusa, tra le élite come nelle opinioni pubbliche, che l’esito del processo di integrazione sarebbe stato la ricomposizione dell’intero continente all’interno di un’unica organizzazione politica, gli Stati Uniti d’Europa”. Ma vi sono problemi più sostanziali.

Primo, la distinzione fra “mercato unico” e “politiche strategiche” trascura le progressive estensioni delle competenze dell’UE ad ambiti quali ambiente e sanità: sviluppi che hanno fatto del suo versante sovranazionale molto più che un semplice mercato unico, e talvolta bersagliati per le loro implicazioni redistributive o per il presunto danno alla competitività delle imprese.

Secondo, la Commissione è dipinta in modo ambiguo: Fabbrini sottolinea come il Consiglio Europeo l’abbia riempita di commissari di provenienza “governativa” in risposta alla vicenda degli Spitzenkandidaten, ma i passaggi in cui cita Juncker come contrappeso all’egemonia tedesca mal si conciliano con quelli in cui allude ad una Commissione complice della logica intergovernativa.

Terzo, l’autore fa largo uso della generica etichetta “anti-europeismo”, ma non pare riconoscere come euroscetticismo il ripudio dell’ispirazione sovranazionalista da parte di politici mainstream, pur citando come prototipo di logica intergovernativa un discorso di Sarkozy del 2011 per cui “la riforma dell’Europa non è una marcia verso la sovranazionalità”.

Quarto, l’analogia fra ambito economico e migratorio regge soltanto entro certi limiti. Il metodo intergovernativo ha prodotto centralizzazione intrusiva nel primo, stallo nel secondo: Tsipras è stato piegato, Orbán no. Fabbrini scrive sì che “nella politica economica dell’Eurozona, il direttorio tedesco ha potuto sin da subito affermarsi perché protetto dal formidabile sistema regolativo costruito sull’originario Patto di stabilità e crescita del 1997-1998”, ma fino a che punto le riforme recenti sono state la conseguenza (o la causa) dell’espressione della leadership tedesca?

Questo spunto si innesta in una sorta di generale “riduzionismo istituzionalista” del libro, che identifica problemi e soluzioni negli assetti istituzionali. Si ha l’impressione di una “rimozione della politica”, come se il nuovo corso europeo non fosse questione di finalità e contenuti delle policies, della necessità di trovare contromisure ad un dialogo fra sordi in cui né le élite né le popolazioni paiono più disposte ad ascoltare o a persuadere.

La proposta principale non manca di coraggio, ma suscita numerosi dubbi. Non è eccessivo considerare le preferenze nazionali come fossero interamente determinate da radici storiche? Come potrebbe un’Eurozona che comprende Stati come le repubbliche baltiche muovere verso un’integrazione politica? Come potrebbero farlo i soli Stati fondatori, controllando una moneta condivisa da altri 13 Stati? Come è compatibile un mercato unico europeo – con gli effetti che produrrebbe su vari settori produttivi e aree geografiche degli Stati membri – con politiche redistributive e industriali che intervengano solo su una parte di quel mercato? Quali Paesi acconsentirebbero a scegliere tra un’unione politica non desiderata e la rinuncia ai fondi di coesione? Eleggere un presidente europeo tra due candidati scelti dall’alto sarebbe percepito come una democratizzazione dell’esecutivo? Sollevare interrogativi che vadano oltre le soluzioni proposte nel volume è, tuttavia, un suo pregio.

Scritto da
Andrea Pareschi

Classe 1991, di Bologna. Professore a contratto all’Università di Bologna. Nel 2019 ha conseguito un dottorato di ricerca in Political Science, European Politics and International Relations presso la Scuola Superiore Sant’Anna e le università di Siena, Pisa e Firenze. Laureato in Studi Internazionali a Bologna e in Scienze Internazionali e Diplomatiche a Forlì, ha frequentato il Collegio Superiore di Bologna. Ha trascorso periodi di studio presso l’ENS di Parigi e la UAB di Barcellona e soggiorni di ricerca presso l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne e il King’s College London. I suoi studi si concentrano su: processo di integrazione europea, euroscetticismo, populismo, discrepanze di opinione tra élite e cittadini, politica britannica e Brexit.

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