Le banche di Stato in Cina (1978-2011)
- 05 Novembre 2020

Le banche di Stato in Cina (1978-2011)

Scritto da Michelangelo Morelli

11 minuti di lettura

La storia del sistema bancario cinese costituisce un importante tassello dell’ascesa di quello che è oggi uno dei principali attori dello scacchiere geopolitico globale. Nella loro fisionomia sono infatti ben visibili le tracce del tentativo da parte del Partito comunista cinese di unire un controllo pressoché totale sulle istituzioni finanziarie ad una liberalizzazione, talvolta incoraggiata ma spesso spontanea, di un sistema dalle cui sorti dipende la possibilità concreta per la Cina di giocare al tavolo delle superpotenze.

Fino al 1978 il sistema del credito, monopolizzato interamente dalla Banca Popolare Cinese (BPC), aveva rappresentato solo una delle numerose articolazioni dell’apparato statale, deputato all’indirizzo dei flussi di capitale secondo decisioni squisitamente politiche. Nei primi trent’anni dalla sua fondazione (1949), la BPC aveva svolto le normali funzioni attribuite ad una banca centrale, senza che però vi fosse un riconoscimento formale né del suo status né della sua indipendenza dal governo. Oltre alle mansioni tipiche di una banca centrale, prima fra tutte la supervisione del sistema finanziario, la BPC, strettamente subordinata al Consiglio di Stato, svolgeva anche funzioni commerciali, occupandosi dell’erogazione del credito ordinario all’interno del tessuto economico[1]. Nel contesto della nuova strategia di politica economica, inaugurata dalla leadership di Deng Xiaoping, il credito bancario rappresentava uno dei mezzi più efficaci per spingere i soggetti economici verso quella “responsabilizzazione” centrale nel pensiero dello statista cinese. Il presupposto fondamentale della responsabilità, specialmente per quanto riguardava l’impresa, era infatti il prestito bancario: in tal modo l’imprenditore, non potendo più contare sul bail-out incondizionato dello Stato per sanare le perdite, sarebbe stato costretto a gestire con attenzione il capitale di debito, così da poter ottenere un profitto e ripagare il prestito con gli interessi. Non solo: infatti, la stessa esistenza di un capitale di debito, quindi di un prestito bancario, finiva per dipendere non più dalle tradizioni contribuzioni statali, bensì dalla capacità delle istituzioni finanziarie di ricavare dei profitti tramite i tassi di interesse.

Le riforme bancarie portate avanti tra il 1978 e il 1985 puntavano verso l’istituzione di un sistema a doppio binario, tentando cioè di separare la politica monetaria da quella fiscale e delegando quest’ultima funzione ad istituti formalmente indipendenti: le State Owned Specialized Banks (SOSB). La prima banca specializzata ad essere istituita fu l’Agricoltural Bank of China (ABC) nel 1978. L’ABC si occupava soprattutto di raccogliere il risparmio privato e reindirizzarlo sotto forma di prestiti al settore dell’agricoltura di Stato, con una particolare attenzione anche per le nascenti imprese rurali. Nel marzo dell’anno seguente, a separarsi dalla BPC fu la Bank of China (BOC), diventata poi indipendente nel settembre 1983. La BOC è una banca commerciale di proprietà statale, con funzioni di risparmio, deposito e intermediazione per imprese industriali e commerciali. Originariamente la specializzazione della BOC consisteva nello scambio di valuta estera (campo in cui mantiene ancora il primato), primeggiando però in qualunque ambito che riguardasse il commercio con l’estero. Sempre nel 1983 diventò indipendente la China Construction Bank (CCB), istituita già nel 1954 e deputata a prestiti a lungo termine per il finanziamento a imprese e grandi progetti infrastrutturali. Infine, nel 1984 venne creata l’Industrial and Commercial Bank of China (ICBC), il più grande istituto commerciale del Paese per asset e organizzazione, specializzato in depositi, prestiti e servizi d’intermediazione per le attività industriali e commerciali urbane.

Nonostante ogni banca fosse formalmente indipendente, la proprietà da parte dello Stato subordinava di fatto i criteri di erogazione del credito agli indirizzi dettati dal governo e dalla BPC: quest’ultima, ad esempio, era in grado di esercitare un controllo pressoché totale sulla capacità creditizia degli istituti, sia tramite la fissazione dei requisiti di riserva sui depositi sia attraverso la dipendenza di queste da bond e fondi statali. Inoltre, l’obbligo per le banche di occuparsi esclusivamente di uno specifico settore (vigente fino al 1985), vietando di conseguenza la competizione tra istituti, ha contribuito negli anni a limitare la performance degli istituti, impedendogli di diversificare il proprio portafoglio e procurando quindi pesanti perdite. È questo il caso dei Non-Performing Loans (NPL), crediti inesigibili (quindi in perdita) gravanti sul bilancio degli istituti. Il caso dei NPL è esemplificativo della debolezza cronica dei giganti bancari, ascrivibile in parte ai caratteri generali della finanza pubblica cinese[2]. La maggior parte degli NPL era infatti imputabile agli interventi statali nel quadro della pianificazione. Ciò significa che prestando in base a criteri esclusivamente politici, senza valutare quindi il reale merito di credito dell’impresa, lo Stato ha finito per favorire indirettamente pratiche di gestione del capitale scellerate (moral hazard). L’inesigibilità del credito è in parte dovuta anche alle aziende stesse, che pur di non ripagare il prestito contratto spesso dichiaravano bancarotta. Un’altra importante causa dei NPL è la collusione tra governi e imprese (specie a livello locale), favorita da uno scarso livello di monitoraggio interno, dalla conseguente difficoltà di stabilire il grado di rischio del credito e persino dallo Stato stesso, che per via di motivazioni di carattere politico impedisce spesso agli istituti di cancellare i prestiti o rinegoziare i pagamenti.

I danni che i NPL avevano provocato negli anni ai bilanci delle SOCB indussero il governo cinese ad una ristrutturazione dell’assetto normativo e finanziario degli istituti di credito. Si trattava innanzitutto di definire il perimetro delle competenze dei maggiori istituti bancari (BPC e SOSB), e quindi di troncare completamente con il sistema mono-bancario del passato. Nel 1995 fu promulgata la Central Banking Law, che, designando ufficialmente la BPC come banca centrale del paese (art.2), gli assegnava alcuni importanti compiti di politica monetaria, come ad esempio la fissazione dei tassi di interesse sui prestiti alle banche (art.23, co.2; art.28), la determinazione dei requisiti di riserva per gli istituti di credito (art.23. co.1; 32 co.1) e la gestione dei titoli di stato in collaborazione con le istituzioni governative (art.23, co.5). Nello stesso anno fu promulgata la Commercial Banking Law, che trasformava le SOSB in SOCB (State-Owned Commercial Bank), istituti commerciali formalmente indipendenti ma di fatto controllati dall’apparato governativo tramite alcune partecipazioni di maggioranza. L’indipendenza delle SOCB era espressa dall’obbligo di analizzare il merito di credito del soggetto prima di emettere il prestito nei suoi confronti (art.6), cercando quindi di rendere tali istituti responsabili dei propri ricavi e delle proprie perdite. Nonostante questo, nel provvedimento veniva anche precisato che gli istituti dovessero comunque conformare i flussi di prestito agli indirizzi di politica industriale elaborati del Consiglio di Stato (art.34), prevedendo una ricapitalizzazione da parte dello stesso in caso di perdite correlate ai suddetti prestiti (art.41).

Si capisce quindi come la supposta indipendenza delle SOCB dovesse nella pratica scontare ancora la volontà onnipotente del potere politico. L’effetto più vistoso delle continue intromissioni governative è stata la crescita negli anni di un debito enorme detenuto dalle stesse SOCB[3], che nel 2003 aveva raggiunto i 452 miliardi di RMB. La criticità degli istituti commerciali ha portato il Consiglio di Stato in quello stesso anno ad attuare un piano di salvataggio di 45 miliardi di dollari per ricapitalizzare le finanze dissestate della BOC e della CCB[4]. Sempre per questo motivo, a cavallo del nuovo millennio, lo Stato ha dato vita a quattro asset management company (AMC), istituti finanziari non-bancari controllati dal Ministero delle Finanze, con lo scopo di razionalizzare gli investimenti delle quattro maggiori banche commerciali e di conseguenza ridurre il peso degli NPL sui bilanci. Tra il 1999 e il 2005 le AMC ha acquistato 2,5 trilioni RMB di NPL, riducendo il peso di questi ultimi dal 35% al 25% sul complesso degli asset[5].

Nonostante questa serie di interventi, le perplessità sulla performance e soprattutto sull’indipendenza delle banche di Stato sono questioni ben lontane dall’essere completamente risolte. In particolare, un importante limite all’autonomia finanziaria di questi istituti è relativo alla capacità delle SOCS di reperire fondi su un mercato dei titoli monopolizzato dallo Stato. Tralasciando i capitali circolanti sui mercati finanziari internazionali, circa il 96% dei titoli scambiati sul mercato domestico cinese tra 1991 e 2009 erano bond riconducibili al governo centrale o alla BPC, con punte massime del 61% per i titoli emessi dalla BPC. La stessa situazione vale per la struttura del capitale degli istituti di credito, detenuta in maggioranza da enti governativi. A tal proposito il governo cinese, in occasione dell’ingresso della Cina nel WTO (2001), attraverso delle riforme iniziate nel 2003 ha segmentato il capitale societario delle quattro grandi SOCB tra differenti player nazionali e internazionali[6]. Per quanto innovativo, il nuovo assetto proprietario degli istituti commerciali era sostanzialmente una finzione societaria. Infatti, lo Stato, attraverso il Ministero delle Finanze o la compagnia statale Huijin Investement Ltd., continuava comunque a controllare la maggior parte se non addirittura tutto il capitale[7]. Sempre nel 2003 è stata creata la China Banking Regulatory Commission, che ha sostituito la BPC nella sorveglianza e regolamentazione del sistema finanziario: pochi anni dopo sono state create la China Securities Regulatory Commission e la China Insurance Regulatory Commission, deputate alla sorveglianza rispettivamente del mercato dei titoli e delle assicurazioni. Le riforme di quegli anni, nonostante i passi falsi e le manchevolezze, hanno contribuito a stabilizzare i bilanci delle banche commerciali e ridurre il peso dei crediti tossici, permettendogli inoltre di adeguare il proprio capital adequacy ratio, cioè il rapporto tra capitale e rischio collegato, al minimo del 8% fissato dall’accordo di Basilea III (2009).

La riforma del circuito delle banche specializzate, trasformate in istituti commerciali pubblici, non ha però comportato l’abdicazione, da parte dello Stato, ad esercitare un controllo incisivo sul mercato dei capitali domestici. Le SOCB sono state infatti “rimpiazzate” dalle Policy Bank, istituti pubblici di credito creati nel 1994 al fine di svolgere gli oneri di finanziamento pubblico e quindi reperire il capitale necessario per finanziare progetti di interesse nazionale. Si tratta complessivamente di tre banche: la Export and Import Bank Of China (EIBC), la Agricultural Development Bank of China (ADBC) e la China Development Bank (CDB), controllate dal 1998 dal Ministero delle Finanze e da Huijin Investment Ltd.

Una peculiarità di questi istituti è che, a differenza delle altre banche, non si finanziano attraverso i depositi di risparmio ma con l’emissione di obbligazioni, vedendosi anzi vietato qualsiasi progetto orientato al profitto. Ognuna di queste banche svolge una particolare funzione nel quadro di pianificazione finanziaria, replicando per certi versi le funzioni di quelle banche specializzate che furono “de-mansionate” proprio nel momento in cui le Policy Bank nacquero. La EIBC, ad esempio, è specializzata nell’erogazione del credito, copertura assicurativa e project financing relativamente alle attività di import/export di prodotti meccanici ed elettronici, equipaggiamenti, high-tech e tutto ciò che riguarda gli investimenti cinesi all’estero. Vi è poi l’ABDC, erede della Banca Cinese per l’Agricoltura, che oltre ad emettere prestiti in favore dei dipartimenti dello Stato per l’accumulazione di risorse alimentari, si occupa anche di finanziamento di piccoli progetti infrastrutturali nel settore agricolo, nonché del coordinamento dei flussi di cassa statali diretti all’approvvigionamento alimentare dei governi locali.

La più grande Policy Bank è però la China Development Bank, “sostituta” della China Construction Bank e incaricata principalmente di fornire capitale al settore delle infrastrutture e dell’industria di base, sia che si tratti di investimenti nazionali che di investimenti esteri (specialmente in Asia e Africa). Non potendo contare sui depositi, la banca si finanzia unicamente tramite i sussidi del Ministero delle Finanze e soprattutto con i titoli di debito (solitamente a scadenza triennale o quinquennale) destinati sia alle istituzioni finanziarie nazionali che al pubblico (in quest’ultimo caso limitatamente alle infrastrutture di base). Sul piano della profitability i prestiti sono classificabili in due categorie. La prima riguarda progetti finanziati direttamente dallo Stato, che pur non garantendo alcun ritorno rispondono comunque a finalità di alto valore sociale[8]. I secondi riguardano invece progetti che danno luogo ad un profitto (anche privati), e che quindi possono autofinanziarsi attraverso il mercato. Ciò non significa che i criteri di erogazione del credito siano equiparabili a quelli delle altre banche commerciali: le Policy Banks sono infatti sottoposte ad una strettissima supervisione e vincolate ad un uso estremamente ponderato dei fondi pubblici, specialmente per quanto riguarda i progetti di piccole dimensioni che non rientrano nei piani governativi di sviluppo. Ciononostante, le Policy Banks, pur comunque strumenti d’investimento dello Stato, hanno accumulato in un solo decennio d’attività un’ingente quantità di debiti: ciò non vale per la CDB, la cui la percentuale di NPL in portafoglio nel 2002 era pari solamente al 2% sul complesso dei crediti, ma è senz’altro valida nel caso della ADBC, dove questo dato era superiore al 20%.

Il parziale cambio di passo sulle banche statali intrapreso dalla Cina a cavallo tra i due millenni è senz’altro un riflesso di quella progressiva internazionalizzazione finanziaria culminata con l’ingresso alla WTO nel 2001. Tramite la purificazione dei bilanci e le trasformazioni della struttura societaria delle banche, la dirigenza cinese ha parzialmente derubricato dalle priorità nazionali l’erogazione del credito con finalità sociali, concentrandosi invece su quei requisiti di efficienza e profitability essenziali per la competizione sul mercato globale. La crisi finanziaria del 2008 ha però imposto al governo policy ispirate al passato pre-WTO, antitetiche al dogma del libero mercato ma necessarie per preservare gli alti tassi di crescita dell’economia. Infatti nel periodo tra 2009 e 2011 la Cina, servendosi delle banche di Stato come intermediario, ha iniettato nel tessuto economico ingenti quantità di fondi pubblici, pari all’incirca a quattro trilioni RMB. Ciò ha generato un’ulteriore problematica, poiché il sistema bancario cinese non era stato progettato, men che meno abituato, a gestire simili somme di denaro. Per far fluire efficacemente le risorse lo Stato ha dovuto ricorrere ai servizi delle cosiddette Non-Bank Financial Institutions (NBFI), enti finanziari atipici operanti al di fuori dei vincoli e delle restrizioni delle normative nazionali. I più importanti istituti di questo genere, i Trust and Investement Companies (TIC)[9], presentano una struttura societaria a carattere misto pubblico-privato, unita ad una notevole “potenza di fuoco” messa a disposizione dallo Stato ma di fatto svincolata alla legislazione bancaria. Lo shadow banking, ovvero le modalità “nascoste” con cui questi soggetti operano e investono, ha consacrato la definitiva apertura della finanza cinese ai traffici globali, creando però i presupposti di un potenziale turbamento imputabili allo strapotere di un soggetto lasciato spesso fin troppo libero di agire[10].

Nonostante il sistema bancario cinese abbia subito nei decenni significative trasformazioni in senso mercatistico e per certi versi manageriale, la volontà del Partito-Stato di subordinare il mercato dei capitali domestico ad esigenze politiche ha sempre limitato fortemente qualsiasi tentativo di rompere nettamente col passato. L’incapacità di controllare autonomamente le politiche creditizie e il conseguente indebitamente hanno seriamente compromesso la capacità di reazione del sistema bancario pubblico. La crisi del 2007 ha finalmente messo la Cina di fronte alle proprie debolezze, costringendola a ricorrere ai tanto vituperati istituti non pubblici germinati nei silenzi, spesso deliberati, di un potere politico sempre più tentato di abbandonare Mao e abbracciare incondizionatamente il nuovo corso “eretico” indicato per la prima volta da Deng Xiaoping.


A questo link un’analisi del ruolo giocato dal sistema bancario nel processo di privatizzazione che ha interessato la Cina negli ultimi decenni.


[1] Ciò non significa che la BPC prestasse denaro secondo le modalità tipiche di un istituto commerciale. Nel “olismo amministrativo” della RPC pre-1978, i prestiti erano infatti meri trasferimenti di denaro da una parte del sistema economico-finanziario (banca di Stato) ad un’altra parte (impresa di Stato). [Chiu Becky, Lewis Mervin K., Reforming China’s State-owned Enterprises and Banks, Cheltenam-Northampton, Edward Elgar, 2006, p.186]

[2] Nel 2003 le SOCB detenevano complessivamente 1920 miliardi RMB di NPL, pari al 20,3% del totale dei crediti detenuti e al 16,4% del PIL annuale cinese. Prendendo come riferimento tutti gli istituti di credito nazionali, nella stessa data il carico complessivo di NPL oscillava tra 2900 e 3100 miliardi RMB, pari al 20% del PIL cinese. [Caprio Gerard, Fiechter Jonathan L., Litan Robert E., Pomerleano Michael, The Future Of State-owned Financial Institutions, Washington, Brookings Institution Press, 2004, p.109]

[3] Nel 2003 la percentuale di NPL sul complesso dei prestiti delle SOCB era distribuito in questo modo: BOC 16,3%, ICBC 21,5%, ABC 24-27% e CCB 9,3%. [China Development Bank, Renmin University of China, Development Finance in China. Theory and Implementation in Enrich Series on Development Finance in China, Vol.I, Enrich Professional Publishing, 2011, p.15]

[4] Nel 2005, appena due anni dopo il piano di salvataggio, la percentuale di NPL sugli asset di ICBC e BOC era scesa rispettivamente al 4,5% e al 9,6%. (Luo Dan, The Development of the Chinese Financial System and Reform of Chinese Commercial Banks, Palgrave MacMillan, 2016, p.8)

[5] L’acquisto di NPL fu di 1,4 trilioni RMB nel 1999, 475 miliardi RMB nel 2004 e 705 miliardi RMB nel 2005. [Rehman Ramiz Ur, Mangla Inayat U., Zhang Junrui, Chinese Banking Reforms: An Analysis and Evaluation of Non Performing Loans in The Pakistan Development Review: The 32nd Conference of the Pakistan Society of Development Economists (December 13 – 15, 2016), Islamabad, Pakistan Institute of Development Economics, p.566]

[6] La ristrutturazione, preceduta da poderose iniezioni di capitale e dalla cessione di NPL, ha comportato l’ingresso di Temasek (10%) e Royal Bank of Scotland (10%) nel capitale della BOC, Bank Of America (9%) e Temasek (5,1%) nella CCB, e infine di Goldman Sachs, Allianz e American Express (10% in totale) in quello della ICBC. [Ivi, p.66]

[7] È il caso della Banca Cinese dell’Agricoltura, che nel 2009 era controllata per metà dal Ministero delle Finanze da Hujin Investment Co. e per l’altra metà da Hujin Investment. A sua volta Huijin Investment Co.era controllata dalla State Administration of Foreign Exchange, braccio di investimento del Consiglio di Stato. [Cousin Violaine, Banking in China, Palgrave MacMillan, 2011, p.115]

[8] Questo vale senz’altro per i grandi progetti infrastrutturali. È il caso della Diga delle Tre Gole sul Fiume Azzurro, che la CDB ha finanziato per circa 30 miliardi. Benché lo scopo principale della banca non sia ottenere profitti, nel 2009 è stato annunciato che la CDB aveva guadagnato già tra i 7 e i 10 miliardi dagli interessi. [Forsythe Michael, Sanderson Henry, China’s Superbank: Debt, Oil and Influence. How China Development Bank is Rewriting the Rules of Finance, Bloomberg Press, 2013, p.63-64

[9] I TIC, peculiari istituti del sistema economico cinese, possono essere viste a seconda dei casi come banche commerciali, hedge fund o veri e propri fondi d’investimento governativi. Il motivo di questo camaleontismo è che queste entità non sono nate con un unico scopo, bensì per investire laddove se ne presentasse la necessità (e il profitto). Nonostante ciò, il patrimonio dei Trust è per la maggior parte fittizio, nonché a rischio zero: il loro compito è infatti quello di ottenere e investire fondi per conto terzi (che costituiscono il patrimonio fittizio), e l’unica voce di bilancio che possono realmente reclamare è quella delle percentuali che guadagnano dall’intermediazione. [Collier Andrew, Shadow Banking and the Rise of Capitalism in China, Palgrave MacMillan, 2017, p.79]

[10] Uno dei più grandi trust, il Guandong International Trust and Investment Corporation (GITIC), fondato nel 1990 come braccio d’investimento della provincia cinese del Guandong, finì per accumulare verso la fine degli anni ’90 circa 4,3 miliardi di dollari di debiti. Il motivo per cui i responsabili di GITIC avevano incautamente accumulato quel debito riposava sulla certezza che questi, essendo entità formalmente pubbliche, avevano il supporto incondizionato dallo Stato. Nel 1999 però il premier Zhu Rongji annunciò che la Cina non si sarebbe fatta carico del debito di GITIC, provocandone tra lo stupore generale il rovinoso fallimento. [ndr]

Scritto da
Michelangelo Morelli

Laureato in Storia delle Istituzioni Politiche presso l'Università di Bologna, frequenta attualmente il corso magistrale in Scienze Storiche presso il medesimo Ateneo. Appassionato di storia della politica e storia economica, è alunno della Scuola di Politiche.

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